摘要：信息技術是政府管理的“賦能者”, “互聯網+政務服務”必須以科學的流程再造為基礎, 才能充分發揮信息技術的潛能?？绮块T政府業務流程再造是推進“互聯網+政務服務”建設的重點和難點, 需要逐步改變按照“職能分工”原則把一項完整的工作分成不同部分、由相對獨立的各個部門依次處理的傳統工作方式, 以人民群眾滿意為導向, 重新思考相關業務流程之間的邏輯關系, 重新設計跨部門審批和服務事項的受理、辦理和辦結全過程, 形成面向對象的高效化、便捷化和合理化綜合業務流程, 在此基礎上建立“流程驅動型”組織, 促成信息流和業務流在水平和垂直方向上順暢流動, 并通過“立標、對標、達標和創標”, 實現跨部門業務流程持續優化。
推進“互聯網+政務服務”是實現政府治理能力和治理體系現代化的一項重要的基礎性工程。2016年9月, 國務院發布《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》 (國發[2016]55號) , 提出到2020年底前, 實現互聯網與政務服務深度融合, 建成覆蓋全國的整體聯動、部門協同、省級統籌、一網辦理的“互聯網+政務服務”體系。從電子政務的實踐來看, 實現跨部門政府業務流程再造是推進“互聯網+政務服務”建設中的重點和難點, 政府不僅需要調整相關法律法規和政策, 及時變革相應的管理體制和機制, 而且更需要根據政府業務流程的特性, 準確把握影響政府跨部門業務流程再造的關鍵因素, 以提升政府服務能力和公眾滿意度為導向, 突破部門分工界限, 實現基于信息共享與系統互聯的跨部門、整體性業務協同, 并在實踐中持續優化完善。
一、放松規制, 優化單一業務流程
規制是指政府為實現特定的政策目標, 依據一定的法規、制度等, 對企業和公民的活動進行干預、限制的行為, 是保障經濟社會良性發展的客觀需要。但是, 政府規制不當或規制過多不僅無法矯正“市場的失靈”, 而且會阻礙社會經濟的健康發展。長期以來, 在建立和完善有中國特色的社會主義市場經濟過程中, 我國政府持續推進的行政審批制度改革, 就是不斷放松規制, 讓市場在資源配置中起決定性作用和更好的發揮政府作用。單一業務流程的簡化和優化要以放松規制為前提, 將業務處理過程中不必要的干預和限制行為逐步清除, 主要表現為:減少接觸點、精簡材料、壓縮時限。
(一) 減少審批接觸點
減少審批接觸點的核心就是去除層層把關、層層審批。近年來, 各地政務中心實施的“一表制”、“一單制”改革, 2015年廣東省廣州市荔灣區率先推行的“一窗式”改革, 2016年浙江省全面推行的“最多跑一次”改革, 以及2017年江蘇省開展的“不見面審批”, 都是減少審批接觸點的有益嘗試。企業和群眾辦事只需要到辦事窗口遞交材料, 形成“單一接觸點”, 只跑一次, 這些創新為流程簡化優化奠定了良好的基礎。
(二) 精簡審批材料
精簡審批材料就是按照“法無禁止即可為”的原則, 真正做到“凡無法律、法規、規章依據的材料一律取消, 已經進庫的證、照、文一律不準再提交, 對審批沒有起實質性作用的材料堅決不提交”。辦事需要審批, 審批需要材料, 但煩人的不只是審批材料多, 最煩人的是沒完沒了地補充材料。因此, 在大力精簡審批材料的同時, 要廣泛推進審批材料“一次告知”制度, 用“審批材料清單”窮盡審批材料, 避免相對人誤入“材料迷宮”;用審批材料樣本, 去除審批材料提供的模糊地帶。
(三) 壓縮時限
單一業務流程的辦理時限直接影響跨部門業務流程整合的效益。按照單一業務處理時限最短化的要求, 嚴格控制單一業務流程的審批時限, 最大限度壓縮法定時限, 減少承諾時限。在材料齊全的情況下, 能現場辦結的即辦件, 不得轉為承諾件;能一天處理的業務, 決不允許承諾兩天;承諾時限超過兩天的, 則需要經過質詢和集體論證。
二、依法行政, 實現單一業務流程標準化
業務流程是為實現特定目標, 由不同的節點共同完成的一系列活動, 由輸入、處理、輸出等諸多活動要素組成。單一業務流程標準化要按照依法行政的要求, 規范業務處理的各個環節, 使得整個政務服務過程能夠像生產線一樣透明、可控。單一業務流程標準化包括要素標準化和流程程序化兩個方面內容。
(一) 業務流程要素標準化
業務流程要素標準化包括要件合法化、承諾時限合理化, 主要任務是簡化工作手續、減少管理層級、消除重復業務、工作平行處理、縮短業務處理時間。
合法的要件是業務流程輸入的起點。要件標準化首先要通過清單的方式, 一次性、完整地告知合法要件的全部內容, 清單中不得出現“其他”、“等等”這些不確定的兜底性條款。其次, 除證件類之外, 要固定其他要件合法性審查的關鍵要素, 并通過樣本展示出來, 讓相對人準確知道如何正確提供一個合法的要件。比如對“出資證明”這一要件, 要形成規范化文件, 標示出所有政府需要審查的要素。換句話說, 只有這些要素完整了才是合格的“出資證明”。
按照“接觸點最少”的要求, 在政務服務領域全面推進“一審一核制”, 減少業務流程的處理環節?！耙粚徱缓酥啤笔侵高M駐政務中心的部門授權本部門設在中心服務窗口工作人員, 對服務對象提出的服務事項申請進行受理、審查, 服務窗口首席代表對服務事項審核決定并直接簽發的審批制度?！耙粚徱缓酥啤奔劝〞嫘问降膶彶楹蛯徍? 也包括現場檢查、勘驗等。
正確理解和處理法定時限和承諾時限的關系, 也是業務處理環節標準化的重要內容。所謂法定時限是從職能部門角度出發, 綜合考量各種不利因素 (如地區、人員、時間、環境等) , 而做出的最大化審批時限決定。而承諾時限是從行政相對人角度出發, 最大限度克服本部門不利因素, 而做出的最小化審批時限決定。單一業務處理必須堅持“馬上就辦”的原則, 不能當天辦結且承諾時限超過兩天的, 需要說明理由, 并經過審改小組討論后確定。
(二) 業務處理程序化
業務流程標準化的第二步是業務處理程序化。做任何一件事情都有一定程序, 程序的執行通常帶有很強的自發性, 不同的執行者會有不同的理解和行為。程序化工作法就是遵循業務處理過程中各種控制性要素的內在規律, 按照“接觸點最少、路徑最短”的要求, 重新規劃并固化業務處理環節, 將業務人員的全部工作內容編制成規范化的工作程序, 制訂相應的工作標準和工作進度, 并通過檢查、考評和補充修訂等手段使之不斷完善, 從而摒棄了傳統業務處理中因人而異, 隨意性強的缺陷。
管理活動的實踐證明, 工作標準越具體, 越有利于操作和控制。程序標準化工作法對崗位的具體工作、具體標準做出明確的規定, 使不同的執行者, 都能夠依照工作程序、工作標準進行工作, 減輕了工作質量對人為因素的依賴, 實現“誰來審批, 誰來申請, 結果都一樣”, 最大限度減少自由裁量權, 實現無差別化審批服務。
過程決定結果。業務流程標準化重視和強調過程控制, 有了標準化的過程才能有可預見性的結果。傳統的以控制工作結果為手段的方法重視獎優懲劣, 忽略過程控制的作用, 一旦發現結果不符合要求, 往往難以補救, 造成損失, 或是一旦發現結果不合要求只好馬虎了事, 使問題越積越多。
三、面向對象, 開展跨部門業務流程再造
單一業務流程標準化為整合政府跨部門業務流程建立了堅實基礎?？绮块T流程再造不要求每個環節最優, 重點在于從行政相對人的視角, 追求事項辦理整體流程的最優, 因此, 跨部門業務流程再造就是對整體流程進行根本性思考、重新設計。具體到政府跨部門業務流程再造來說, 就是逐步改變傳統的按照“職能分工制”原則把一項完整的工作分成不同部分, 由相對獨立的各個部門依次處理的工作方式, 按照公民和企業辦成一件事“跑動次數最少、時間最短、材料最簡”的要求, 重新設計和安排跨部門審批和服務事項的受理、辦理和辦結整個過程, 使之高效化、便捷化和合理化。為此, 要從實現流程整體性的角度, 對相關部門的單一業務流程的各個方面、每個環節進行全面的調查研究和細致分析, 變革與整體性流程不相適應、不必要的環節, 去除“非增值工作”, 使業務處理所消耗的資源降到最少, 實現客戶的價值最大化。
(一) 外部流程內部化, 合并內部業務處理流程
以“接觸點最少”為原則, 整合部門內部的業務辦理流程, 實現每個職能部門和行政相對人“只接觸一次為原則, 接觸多次為例外”。如果一項工作被分成幾個部分并有幾個部門分別承擔, 而每一部分在部門內部可以再細分, 分別由不同的部門和人來完成, 那么在這種情況下, 流程再造的重點是把部門內部相關工作合并或把整項工作交由一個部門來完成。如果合并后的工作仍需幾個人共同擔當或工作比較復雜, 則可以成立團隊, 由團隊成員共同負責一項從頭到尾的工作, 通過數據交換和信息共享, 實現流程協同。2004年, 江蘇省鎮江市行政服務中心創造的“兩集中兩到位”就是通過部門內部職能歸并, 將政府內部多人、多部門從事的活動合并為少數人甚至一個人, 一個部門的工作, 成立審批和服務處 (室) , 整體進駐政務中心, 依托互聯網, 開展“前臺受理、后臺審批”, 通過內部業務處理流程合并, 實現外部流程內部化, 再造審批和服務流程的成功嘗試。
在沒有開展流程再造之前, 醫院按照“職能分工制”的要求, 根據自身管理的需要設立相關部門, 開展醫療服務。在以“職能分工制”為基礎的傳統醫院, 患者就診的流程是這樣的:“掛號—診斷—劃價—繳費—取藥”, 整個流程由患者以串聯的方式來完成, 患者和醫院的接觸點為五個。在這個窗口掛號, 在那個窗口劃價, 在下一個窗口交錢, 再到另一個窗口拿藥。對于窗口人員, 工作非常簡單, 只需按單劃價或抓藥, 但對于患者來說, 必須從一個窗口到另一個窗口依次排隊走完。開展業務流程再造以后, 患者就診的流程就變成了:“掛號—診斷—交單取藥”患者和醫院的接觸點為三個。對患者來說, 之前的“劃價”和“繳費”屬于“非增值”環節, 必須從患者就診的流程中去除, 將其作為內部流程進行合并, 并通過信息技術使之自動化。這樣, 診斷完成后, 患者只需到一個窗口就能完成“劃價”、“繳費”、“取藥”三個環節, 從而實現患者的價值的最大化。為保證業務流程再造的成功, 醫院原有的組織結構需要作出相應調整, “劃價”、“繳費”、“取藥”三個窗口將合并為一個窗口, 窗口內部業務處理要經過標準化改造, 實現“劃價”、“繳費”、“取藥”自動化和程序化和一體化。這是外部流程內部化的典型應用。
(二) 找出“關鍵的少數”, 按自然順序進行流程再造
在描述現有流程的基礎上, 運用ABC管理法, 按相對人辦理事項的自然順序, 以是否具有“價值增值”為原則, 找出“關鍵的少數”、“次要的多數”和“無價值的環節”, 對業務流程中的活動進行分析、診斷, 發現問題, 采取“刪、合、并、串” (刪除、合并、并聯、串聯) 四種策略, 以“關鍵的少數”為控制點, 重新設計形成新的綜合業務流程。
投資建設項目審批是涉及部門最多的跨部門審批服務事項。傳統的投資建設項目審批流程被稱為“萬里長征圖”, 由于業務系統相互隔絕不能協同, 信息孤島和信息壁壘使得部門之間信息無法共享, 結果造成流程分割, 甚至互為前置, 企業投資陷入“審批迷宮”, 效率低下廣為詬病。根據廣州市政協常委曹志偉研究, 2013年, 廣州市投資建設項目從立項到驗收整個審批流程要經過20個委、辦、局, 53個處、室、中心、站, 100個審批環節, 蓋108個章, 繳納36項行政收費, 累計審批工作日2020天, 即便按照最短的關鍵線路, 仍需799個審批工作日。經過三個月調查研究, 按照“整合流程, 并聯審批, 共享信息, 技術審查提前介入”的思路, 100個審批環節圍繞5個關鍵點, 經過“刪、合、并、串”按照自然順序最終被整合成了5個“集裝箱”流程:立項審批——用地審批——報建審批——施工審批——竣工驗收審批。其中, 發展改革部門負責牽頭組織立項階段, 國土房管部門負責牽頭組織用地審批階段, 規劃部門負責牽頭組織規劃報建階段, 建設部門負責牽頭組織施工許可和竣工驗收階段。這樣, 通過打破部門界限, 壓減和理順審批事項的前置條件, 新的審批流程實現了每個審批階段由牽頭部門統一受理申請材料、統一組織其他審批部門開展并聯審批、督促協調審批進度、在流程限定的時間內完成審批并統一告知項目建設單位審批結果。2013年5月1日, 廣州市正式實施《廣州市建設工程項目優化審批流程試行方案》, 根據廣州市法制辦聯合個部門編制的新流程圖, 在法定條件不變的情況下, 審批事項從93項減少至33項, 審批環節也由93個減至5個, 投資建設項目整個流程的審批時間由799天大幅壓縮到37天, 流程再造效果顯著。
四、打破壁壘, 建立流程型組織
跨部門業務流程再造需要有與之相適應的組織結構、運行機制和業務信息處理系統才能有效實施。
(一) “職能驅動型”組織
傳統的政府是“職能驅動型”組織, 過細的分工割裂了業務流程的完整性。這種按照組織任務和職能劃分部門, 設立專門機構, 分工細密, 雖然有著專業化管理的優勢, 但是, 部門導向的工作意識帶來橫向溝通和協調難, 而且對群眾和企業的多樣化需求, 以及外部的變化難以做出迅速反應, 適應性較差, 容易導致客戶不滿。很顯然, 這種在工業化時代“職能分工制”理論基礎上形成的“職能驅動型”組織, 很難適應信息化時代以服務為主導的管理需要, 政府的組織形式要與環境相適應, 當環境變化時, 組織形式也應該隨之變化, 這是管理的權變理論的要求。這也是從本世紀初以來組織重組、流程再造大行其道的原因。
構建與跨部門業務流程相適應的組織機構, 其核心是要打破這種按職能設置部門的管理方式, 代之以業務流程為中心, 重新設計政務服務過程, 實現由“職能驅動”轉向“流程驅動”, 從整體上追求新流程“時間最短、環節最少、價值最大、滿意度最高”。
(二) “流程驅動型”組織
職能是個靜態的概念, 通常是描述這個部門或機構是干什么的, 而流程強調的是為了完成目標任務, 這個部門或機構是如何進行活動, 并規定了控制節點、各環節時限和工作規范?！傲鞒舔寗有汀苯M織是一個以滿足客戶需求為導向, 以流程為核心, 跨越部門壁壘, 追求高效運作的扁平化組織。它以組織的各種流程為基礎規劃部門職責、設置部門, 決定人員的分工, 在此基礎上建立和完善組織的各項機制, 其核心是改變以部門任務為導向的職能管理機制, 通過調整業務處理信息系統, 改變人員的分工, 建立以客戶價值為導向的流程管理體系。其最大的優點在于打破部門職能之間的隔閡, 跨越組織界限, 根據外部的變化, 調整業務流程中的關鍵環節, 配置相應人員和信息資源, 通過加強人員與信息系統之間的相互協作, 提高行政相對人的滿意度, 最大限度提升對象的價值。
“流程驅動”的跨部門組織再造的思路是客戶價值—核心流程—輔助流程—責權體系—組織機構。建立與跨部門業務流程相適應的組織要從辨認客戶價值開始, 繼而區分核心流程和輔助流程, 圍繞流程建立運行規范, 形成權責體系, 最后在此基礎上建設與之相適應的組織機構和運行機制。部門本身不能直接實現客戶價值, 流程是實現客戶價值的唯一途徑, 流程決定責權、流程決定組織機構, 流程決定運行機制。
流程型組織是一種柔性化組織, 能適應信息社會的多變、高效和快節奏。流程型組織也是一種扁平化組織, 消除職能部門之間的隔閡, 促成信息流和業務流在水平和垂直方向上順暢流動。流程型組織是一種在分工的基礎上強調無縫隙協同的整體性組織。
五、確立標桿, 持續優化跨部門業務流程
業務流程再造意味著政府機構開啟了一項以提高政府服務能力和公眾滿意度為核心的持續的績效改進計劃。
(一) 基于新流程進行模擬推演
業務流程再造完成以后, 為了確保與新的審批模式相適應, 首先要進行適應性調試。也就是模擬推演, 邀請行政相對人和主要部門參與對新流程的評估, 并根據評估結果, 對再造后的新流程進行改進完善, 確保再造后的業務流程得到廣泛認可, 且彼此適應, 最大限度滿足行政相對人的利益。
(二) 技術和管理有機融合
信息技術是使政府成功改造的重要因素, 它使得我們能夠徹底思考政府的工作方式以及如何為客戶服務。在互聯網時代, 政務服務大都通過業務處理系統來完成, 因此, 業務流程再造以后, 要使用信息技術固化再造后的新流程, 通過平臺建設和系統整合, 實現技術功能和管理職能的有機融合。一方面, 職能部門要對內部的業務系統進行整合, 減少處理環節, 最大限度實現內部業務處理自動化, 同時以正式流程管理文件、圖表等形式對其規范化, 信息系統要按照業務處理標準化的要求, 做大量的配套調整工作。另一方面, 通過共享平臺實現跨部門業務系統互聯互通, 業務處理的結果數據及時共享, 簡化和優化業務處理流程, 提升服務水平。政務信息資源利用程度是衡量組織管理水平的重要標志, 缺乏資源共享的信息平臺無法真正形成業務流程之間的“無縫隙”協同。要基于共享平臺將再造后的新流程用信息系統固化起來, 轉化為新的電子化業務流程, 并將政策和業務辦理的規則、標準內嵌在信息系統中, 形成信息化技術對跨部門業務流程再造的有效支撐。
(三) 確立標桿, 持續改進
標桿管理是尋找最佳實踐標桿, 解剖其各個先進指標, 研究其成功要素, 向其對標學習, 最終趕上和超越標桿的一個持續的學習、變革和創新的過程, 包括“立標、對標、達標、創標”四個基本階段。其中, 立標是尋找最佳實踐, 對標是要對照標桿找差距、探索達到或超越標桿水平的方法與路徑, 達標是指改進落實并在實踐中達到標桿水平, 創標是通過創新產生更先進的實踐, 成為新的標桿。
要充分保證再造后的業務流程與所服務的市場需求相“匹配”, 市場需求和向市場提供服務的流程之間“匹配”的重要性勝過一切。因此, 跨部門流程再造不是一勞永逸的, 而是一個循環往復, 逐級遞進的過程。地方政府政務服務部門一方面要根據政策變化、行政相對人需求的變化以及政府管理能力的變化, 對流程隨時進行診斷, 查找問題, 提出改進意見, 另一方面, 要發現新的標桿, 通過“立標、對標、達標、創標”, 不斷提高自身跨部門業務流程再造的水平。
作者：國家行政學院公共管理教研部 顧平安
