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2019年11月28-29日，由中國社會科學院信息化研究中心、北京國脈互聯信息顧問有限公司、清華大學國家治理研究院聯合主辦的“2019智慧中國年會”在北京隆重召開，以“數字化轉型——共識與策略”為主題，來自全國部委、省、市、區縣電子政務、智慧城市、大數據主管領導、行業專家、企業代表、主流媒體等齊聚一堂。其中，28日主論壇有近800名嘉賓到場，更有近6000人同步收看直播。
本文系國家信息化專家咨詢委員會委員、國家行政學院教授汪玉凱先生于11月28日上午在“2019智慧中國年會”主論壇上的演講，內容通過現場速記整理，未經本人審核。
「國家行政學院教授 汪玉凱」
今天我想講三個話題：第一個話題是十九屆四中全會為政府治理現代化指明方向，第二個話題是八次改革后政府治理為何仍然面臨諸多挑戰，第三個話題是數字化轉型是政府治理現代化的重要路徑。
一、十九屆四中全會為政府治理現代化指明方向
《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）共有13個制度，其中行政制度放在第4個，放在非常重要的位置，第一是黨的領導，第二是人民當家作主，第三是依法治國，第四就是行政體制、政府治理。
（一）《決定》對堅持和完善中國特色社會主義行政體制，提出了新目標和新部署
圍繞行政體制和政府治理，我認為《決定》提出了一系列的行動目標，做出了一些行動部署。首先就提出了一個新目標，就是構建職責明確、依法行政的政府治理體系。二是提出了六大價值指向：為人民服務、對人民負責、接受人民監督；創新行政方式、提高行政效能；建設人民滿意的服務型政府。三是改革完善四大重點：完善國家行政體制、優化政府職責體系、優化政府組織結構、健全充分發揮中央和地方兩個積極性的體制機制等。
聚焦到政府信息化方面，在這次《決定》里面提出了四大新舉措：一是要推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息；二是建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則；三是完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系；四是要加快推進全國一體化政務服務平臺建設。
（二）《決定》為政府治理現代化、包括數字政府建設指明了方向
這是自2013年提出國家治理體系現代化以后，經過6年時間做出的重大決定。在我看來，政府治理現代化是國家治理現代化的前提，因為政府掌管國家的內政、外交、政治、經濟、社會、文化等，如果政府治理不能現代化，那么國家治理體系現代化就是空的，要使國家治理體系現代化，首先就要實現政府治理現代化，而政府數字化轉型就是政府治理現代化的非常重要的路徑。
二、八次改革后政府治理為何仍然面臨諸多挑戰？
（一）八次行政體制改革成就斐然
從過去的成就看，我國從1978年至今經歷了8次行政體制改革，我們簡單回顧一下這8次改革，大體分為4個階段。
第一階段（1978年-1992年）：沖破計劃經濟行政管理體制。14年時間我們經過兩次改革。1982年第一次把國務院100個機構撤掉39個，保留61個，廢除領導職務終身制、提出四化標準；1988年第一次提出轉變政府職能改革目標，一直影響到今天。
第二階段（1993年-2002年）：建立適應市場經濟的行政管理體制階段。1992年，鄧小平南巡談話中講到最最關鍵的三句話，第一，計劃和市場都是發展經濟手段，不決定一個國家的政治制度；資本主義有計劃，社會主義也有市場；第二，不改革就是死路一條，不改革就下臺；第三，要警惕“右”，但主要危險是“左”。這些判斷為十四大奠定了基礎。1992年十四大正式決定中國建立市場經濟體制，從1992年開始，用了10年時間，通過兩次行政體制改革，圍繞如何構建市場經濟政府管理架構展開。其中影響最大的就是1998年國務院的機構改革，從3.6萬人減掉1.7萬人，精簡達到49.5%。
第三階段（2003年-2012年）：深化行政管理體制改革，探索大部制體制的階段。經歷了2003年的微調以及2008年的大部制改革的兩次改革，我認為這10年應該說在探索大部制改革方面成績很大。比如在這次改革中國務院推出五個大部：工業和信息化部、交通運輸部、建設部、人力資源與社會保障部和環境保護部。
第四階段（2013年至今）：行政管理體制內涵式改革，即放管服改革階段。從2013年開始到十八大這6年時間內，也歷經了兩次改革，2013年提出放管服改革，簡政放權、放管結合、優化服務；2018年，我們進行了黨政軍群的整個組織結構重組，這不僅僅是行政改革，而是黨政軍群一體化改革。
（二）數字政府建設取得重要進展
從1999年政府上網年開始算起，政府信息化整整推進了20年。經過20多年政府信息化的發展，政府形態最重要的標志就是：數字政府初露端倪。這個初露端倪的標志主要有四個，一是政府由碎片化向整體性轉變；二是政府由封閉向開放轉變；三是政府由部門協調向整體協同轉變；四是政府由手工作業向智能智慧轉變。而驅動政府信息化發展變革的內在邏輯主要是也有四個：
一是技術進步與基礎設施保障。在整個政務信息化的發展進程中，基礎設施無疑是最重要的保障條件，如果沒有信息化基礎設施，政務信息化的推進吧無法展開的。而基礎設施的發展又是與信息技術的進步是息息相關的。特別是2010年后，隨著大數據、云計算、移動互聯網、物聯網、人工智能等新技術的應用，為我國政務信息化發展提供了強大的技術保障。目前無處不在的網絡、無處不在的數據、無處不在的軟件、無處不在的計算、無處不在的互聯網+就是很好的說明。
二是社會信息化水平大幅提升，給政府信息化形成倒逼態勢。目前我國的智能手機用戶超過9個億，移動支付遍地開花，網購人數超過5億，電子商務交易額達到25萬億，網絡社交極為活躍，這樣的社會信息化的發展是對政府信息化的倒逼作用，對政府信息化起到重要的推動作用。
三是公眾對政務服務的新訴求，也迫使政府加快政務信息化步伐。如公眾對醫療、教育、社保、就業服務、保障性住房、養老等服務，都有很多新訴求，各類企業也希望政府能夠改善服務方式，簡化辦事流程，提供更多、高質量、便捷的服務。這些訴求，一定意義上是我們在對政府信息化中推出互聯網+政務服務的重要原因，也是滿足社會新訴求所采取的重大舉措。
四是政府多年在信息化領域的耕耘，在政務服務應用領域已經取得了明顯成效，搭建了很多政務信息化平臺，構建了很多縱向、橫向跨部門應用系統，從觀念、政策、系統、平臺等多個領域，使政府信息化發生重大改變。
（三）行政改革與政務信息化的啟示
回顧八次行政體制改革和政務信息化歷程以后，我們有很多啟示。行政改革和政務信息化是非常深刻的。
一是經過八次改革，中國行政管理體制總體上由計劃經濟的政府大體轉向了市場經濟政府。
二是改革開放以來中國的經濟發展、社會進步與行政體制改革、政府治理變革以及政府信息化是密不可分的。美國歷史經濟學家安格斯、麥迪森提供的研究結果顯示，1820年中國經濟是全球第一，占全球1/3（32.9%），1840年中國經濟全球占比下降到29%，1870年全球占比17%，1945年占比4%。到1980年，中國經濟總量只占到全球1.8%，這是中國的歷史低谷。我們是從1.8%的歷史低點開始反彈，到2001年中國加入世貿前，也只占到5%。而加入世界貿易組織后，一下把發達國家的市場打開了，中國經濟出現了騰飛，到2018年中國經濟反彈到15%，90萬億人民幣（折合美元：13.6萬億美元）產值，最近國家統計局剛剛修正了去年經濟總量，又增加了2.1個百分點，準確來說是91.9萬億人民幣，成為全球第二大經濟體（第一位：美國19.6%；第三位：日本8%）。近代中國的經濟總量呈現出的V字型，由高點跌到低谷，從低谷開始反彈上來，我們見證了這40年改革開放中國所發生的歷史巨變。
三是中國坐上了信息技術革命的順風車，為經濟社會發展、政務信息化提供新的契機?？偨Y中國40年發展成就，除了跟行政改革、政府改革密不可分，從更高的視野來看的話，我認為要歸功于鄧小平。1978年，鄧小平站在時代潮流的最高端，做出了三個重大戰略選擇，一是找到了一條改革開放道路；二是確定了經濟建設一個中心；三是建立了一個社會主義市場經濟體制。一條改革開放道路，一個經濟建設為中心，一個社會主義市場經濟體制，這三大重大戰略選擇不是經濟問題，都是重大政治問題，正因為這三個重大戰略選擇把中國經濟納入到世界大的軌道上去了，給中國帶來前所未有的發展機遇。
另一方面，在改革開放進程中，中國坐上了信息技術革命的順風車，這個順風車為中國經濟社會發展、政務信息化提供了巨大的契機或者帶來了巨大的活力。比如在1978年中國改革開放起步時，世界信息技術革命正處于微機+局域網階段，芯片技術和運算技術取得了突破，1990年互聯網開始商用后，改變了世界，中國的改革開放正在穩步起航，也趕上了新一輪信息技術革命的浪潮。中國的HBAT,即華為、百度、阿里、騰訊等互聯網巨頭都是在上個世紀90年代后崛起的，并在消費互聯網領域獨占鰲頭。所以目前中國作為制造大國首先是電子制造大國，這對中國經濟的騰飛和發展無疑產生了深遠的影響。
（四）當下中國政府治理面臨的問題依然突出，與人民滿意的服務型政府要求相距甚遠
盡管改革開放成績斐然，信息化發展很快，但是從政府治理角度來看，我們現在面臨的問題依然突出，政府治理與人民滿意的服務型政府要求相距甚遠，問題主要表現在四個層面：
第一，政府結構問題。既有政府橫向的部門結構，也有政府縱向的行政結構，都有不合理的地方，有很大的改革空間。
第二，政府職能優化配置問題。政府職能優化配置仍然有很長道路要走。我前面講1988年就提出轉變政府職能的改革目標，轉了30多年，轉變政府職能還在困擾我們。轉變政府職能緩慢是表象，后面隱藏的是部門利益，權力部門化、部門利益化、部門利益個人化、個人利益法定化，這才是問題的本質。
第三，政府行為管控問題。政府行為長期得不到管控，執法違法、權力濫用、權錢交易，在執法治理過程中侵害老百姓的權益，這種現象并不是個別現象，在很多地方盡管我們做了很大的努力，但這種問題依然存在。
第四，政府信息化建設中的制約因素依然突出。就政務信息化本身來看，我認為也有我們值得深思的地方：一是數字化對政府組織結構和政府制造體系的優化作用還沒有充分顯現出來，不管是橫向的部門設置也好，還是縱向的行政層級設置也好，我認為我們數字化狀態下都有非常大的改革空間。二是“三通”問題依然突出，互聯互通難、資源共享難、業務協同難，盡管這幾年經過各方努力，“三難”的問題得到了一定程度的解決，但是并不等于這部分的壁壘就解決好了。三是國家運用互聯網、人工智能、大數據在行政管理活動中的制度、規則體系還沒有真正建立起來，信息化的法治建設明顯落后于現實，如何運用信息化手段有效管控權力依然需要創新和探索。四是人工智能實名制的廣泛推行和應用使個人信息泄漏問題越來越嚴重，也引起社會的極大關注，這都是我們在政務信息化過程中暴露出的顯性問題，正因為這樣我們才需要在多方面發力，要加快政府治理現代化的步伐。
三、數字化轉型是政府治理現代化的重要路徑
（一）數字化3.0對數字政府建設必將產生深刻影響
我前面講了國家治理現代化首先是要政府治理現代化，而政府治理現代化在當下來觀察，由數字化引領政府治理現代化就是最好的一種選擇，我們現在進入到數字化的3.0時代。
數字化1.0時代（1946年-1990年）：數字化的1.0時代更多是計算機在各行各業的普及應用，計算機變成一種通用技術。1990年以前，我們通過數字技術發展以后，在電視和電話兩大領域實現了數字化，電視的模擬信號變成數字信號，電話的模擬信號變成數字信號，這個可以大體歸納為數字化的1.0時代。
數字化2.0時代（1990年-2014年）：從1990年互聯網出現到2014年4G商用前，經過十多年時間，數字技術在互聯網的催生下得到了快速發展，包括大家看到的云計算、大數據、移動互聯網、區塊鏈等等，都在這個過程中相繼出現。
數字化3.0時代（2014年至今）：以2014年4G的商用為標志，步入了數字化的30.時代：數字產業化、產業數字化和人工智能、5G的全面應用就是最主要的標志，在數字化3.0時代，有三個最顯著的趨勢和特征：
第一，數字化正在改變人類社會發展的動力結構。過去講到人類發展動力的時候只講到勞動對象、生產供需、生產資料等等，但是我們現在看到一種新的跡象，平臺成為經濟增長的新物種，這是人類過去完全想象不到的。一個滴滴打車的軟件平臺上面注冊了3000萬司機；一個微信平臺在海內外注冊了10億用戶；一個美國的Facebook平臺在海內外已經注冊了15億用戶，這個力量是不可想象的，一個平臺是運用整個社會的資源，然后服務于全社會。數據成為經濟發展的新能源，數據就像煤電油氣等能源一樣重要?；ヂ摴蚕硎墙洕l展的新價值。中國雙11，為什么一天時間可以銷售幾千億商品，關鍵是借助平臺，通過網絡、連接、數據三個關鍵詞，實現全世界的人可以在一個平臺上購物。
第二，數字化的滲透力、穿透力無處不在。沒有一個主體可以游離于數字化浪潮之外，一網打盡。如美國提出數字地球，中國提出數字中國、數字醫院、數字學校、數字政府、數字社區、數字家庭，乃至數字化個人，你們哪個人可以不被數字化？所以，在數字化浪潮中它的滲透力、穿透力幾乎是無處不在的。
第三，數字化水平，成為衡量社會進步的新標準。數字化的水平成為衡量一個國家、一個城市、一個地區，乃至一個行業的重要標桿。主要有五個維度：數字基礎設施、數字產業形態、數字消費者、政府服務的數字化覆蓋率、智慧社會的數字化率等。用這五個維度來衡量一個城市、一個地方、一個國家、一個單位的數字化水平?？梢灶A見，在數字化浪潮3.0時代，將會深刻地影響到數字政府建設，數字化將在政府治理現代化中扮演著關鍵角色。
（二）數字化將在政府治理現代化進程中扮演關鍵角色
十九屆四中全會提出要通過加強黨的領導，提高黨的科學執政、民主執政、依法執政水平。我以為，國家治理現代化是我們國家的第五個現代化，工業、農業、國防、科技現代化之后的第五個國家治理現代化。要通過數字化來加快中國政府治理現代化，目標就是科學化、民主化、法治化、數字化，數字化將引領我們政府乃至國家現代化的進程。
（三）如何通過數字化推進政府治理現代化
最后講一個觀點就是如何通過數字化推進政府治理現代化，我這兒只提出一些思路供大家參考。
第一，按照新階段數字政府的基本屬性和它的內在邏輯，重塑和優化政府的職能體系和組織結構。我們過去過多地在管理手段上做文章，而沒有在數字化的組織結構上重塑職能體系上來下工夫，這是我們相對薄弱的環節。研究機構可以在這個方面下大文章，要把構建整體政府、開放政府、協同政府、智能智慧政府要作為一個大目標，要實現政府結構的扁平化、少層次、簡約機構、簡化流程。要通過政府部門間的智能配置，最大限度減少不必要的審批許可事項，最大限度減少政府對市場社會過多的干預，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。
第二，要運用現代信息技術不斷完善“三張清單”“一張網”。權力清單、責任清單、負面清單、社會管理和公共服務網，進一步改善營商環境。大家看到我們這兩年營商環境大幅度上升，2018年11月5日世界銀行公布的2019年的營商環境排名，中國由78位上升到46位。今年10月份剛剛又公布了新一年世界營商環境的排名，中國又提升了15位，上升到31位。換句話說，兩年時間中國營商環境在全球排名跨越了47位，由78位上升到31位，原因很多，但現在來看主要有三個：一是中美貿易戰倒逼中國降低市場準入，我們6次宣布降低市場準入。二是放管服改革成效明顯，國務院把行政審批許可拿掉了44%。三是大力推進互聯網+政務服務，全國3200多家政務服務中心，包括很多地方政府都在推進互聯網+政務服務，最多跑一次、不見面審批、秒批、一網通辦等，這些對營商環境是大大加分的，給我們企業和老百姓帶來了變革。
第三，要完善和創新互聯網、大數據、人工智能在行政管理過程中應用的制度和規則，破解機制和制度障礙。大數據、互聯網、人工智能在政府得到廣泛應用，但是要有規則、制度、法治，不能隨心所欲，現在看來我們這方面確實相對來說是薄弱的，制度建設要提升到意識層面上來，這還是個短板。
第四，要把深入應用與保護個人信息安全有機結合起來。十九屆四中全會中提出要加快數字政府建設，保護個人信息安全，為什么把個人信息保護放到這么重要的位置？證明這個問題已經比較突出了。一方面隨著人工智能、大數據這些新技術的廣泛應用，這是不可改變的趨勢，現在全國各地有很多創造，比如說推進智慧交通、智慧醫療、智慧教育、智慧養老等等，但是在推進這些信息化建設的時候一定要防止數字技術被過度使用，甚至影響到個人隱私的保護。過度使用會增加國家的治理成本，包括人力和設施，現在增加了很多非生產性人員，相當多就是和社會安全有關系，財政情況經濟下行以后，我們有沒有這樣的能力，這是需要關注的。同時，如何保護個人隱私和國家安全，這兩者找到平衡也很重要，這是我們需要在政策上認真深入研究的。另一方面要注重應用數字化手段加強對公權力的監管，防止公權濫用，在反腐方面構建不能腐的制度籠子，在這方面數字技術有廣闊的應用前景，如果我們能夠取得成效的話，我想我們制度更具有長期性、全局性、穩定性的作用，就能夠進一步顯現出來。
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