政府數據資產可持續運營評估理論模型研究_理論基礎

　　摘要：為推動我國政府數據開放和大數據產業持續健康發展, 針對政府開放數據評估研究發展趨勢和不足, 從創新和可持續發展角度, 采用文獻調研法、歸納演繹法和“全評價”方法, 考察推動政府數據資產在供給方→利用方→供給方全過程持續運營的內在因素和外在因素, 分析政府數據資產可持續運營評估標準。筆者建議, 構建政府數據資產可持續運營評估理論模型, 為大數據產業發展提供決策依據。

　　一、引言

　　大數據環境下, 政府廣泛開放跨域關聯、多源異構的海量數據, 將其作為無形資產開發、增值, 成為大數據產業重要的資源供給, 是順應國家大數據發展戰略、轉變政府職能、調整產業結構、改變經濟增長方式、實施創新驅動發展規劃的必然趨勢和智慧選擇。數據資產是政府未來的核心資產和社會創新要素, 是促進國家產業轉型發展、社會進步的能量源泉, 如何使其可持續運營是“十三五”時期國家實施大數據戰略和創新發展的重要命題。本文挖掘影響政府數據持續開放和健康利用的因素, 找出用以判斷政府數據資產可持續運營的標準, 構建政府數據資產可持續運營評估理論模型, 以期為大數據產業發展提供決策依據。

　　二、基本概念與相關研究述評

　　(一) 基本概念

　　本文認為政府數據資產指政府部門擁有數據的總和, 包括其采集的各種公共數據、企業數據、市民數據以及其自有的業務數據等。國家享有政府數據資產所有權, 政府擁有數據資產管理權。政府將數據資產以一定方式向社會公眾開放, 創造的經濟價值從政府稅收中獲得, 社會價值從政府服務和治理效果中體現。根據可持續發展理論和信息價值理論, 政府數據資產的可持續運營強調數據能持續增值 (經濟價值與社會價值) 和再利用。

　　(二) 相關研究述評

　　數據驅動的環境和發展趨勢從2012年開始形成。到目前為止, 國內外政府數據資產運營研究與實踐還處于起步和探索階段, 并以政府數據開放研究為主。政府數據資產運營評估直接成果不多, 但在評估視角、評估目標、評估方法、評估標準等方面的研究積累較多, 頗具參考價值。

　　1. 文獻綜述

　　(1) 評估視角

　　國內外學者大多從政府數據開放, 即從政府數據資產運營的數據供給視角評估, 而從利用視角的評估研究較少。其中, 典型的從政府數據資產利用視角評估的成果是“open data 500強”, 這一排名用于評估利用政府開放數據形成的創業公司的創新能力[1]。

　　(2) 評估目標

　　國外的評估目標包括政府數據資產開放度評估、再利用評估、開放數據政策評估、數據可用性以及價值評估。其中, 政府數據開放度評估研究較為成熟, 研究成果包括互聯網基金會全球開放數據晴雨表、世界銀行開放數據準備度、全球開放數據指數、《聯合國2014年電子政務調查報告》中的開放政府數據評估、世界經合組織開放政府數據指數, 以及Cato研究所針對美國聯邦政府各部門開放數據出版實踐的評估;公共信息再利用也是國外比較關注的評估目標, 如歐盟的歐洲公共部門信息記分牌和西班牙胡安·卡洛斯國王大學的MELODA都是評估政府公共信息再利用情況的工具;此外還有對開放政府數據政策、政府數據可用性、利用政府數據產生的價值和數據價值的評估等。

　　國內的評估目標主要分布在數據資產價值評估、政府信息共享能力評估、政府數據開放度評估、數據資產可信度評估、數據質量評估、政府間信息共享信任度評估等。

　　(3) 評估方法

　　國內外研究大都采用較為傳統的定性、定量, 以及定性與定量相結合的方法。如內容分析法、問卷調查、會議訪談、用于數據資產價值評估的成本法、帶有結構化調査的桌面研究和定量數據觀測、積分卡方法、專家調查與輔助數據相結合、用戶問卷調查與專家評估相結合等;在評估模型的構建上多采用灰色模糊評估模型。

　　(4) 評估標準

　　國外研究主要從數據供給方和內外部環境角度設置開放政府數據評估標準, 鮮有考察數據利用方需求、收益和風險維度。 (1) 典型的從數據供給方設置的標準有:政府部門的支持和內部流程、人員培訓、數據開放保障機制、開放數據執行戰略、數據再利用收益模式、數據的關聯性、兼容性、原始性、可獲得性、可用性、數據平臺建設情況等。 (2) 從內外部環境角度設置的評估標準有:政治領袖影響、經濟和技術、政策法規等。 (3) 典型的從數據利用方設置的標準有:開放數據的簡便性和用戶下載與分析能力、數據搜索能力、理解能力和利用能力、企業與公民準備度等。 (4) 有關需求、收益和風險性的標準有:政治利益、社區滿意度、公共價值等。

　　國內研究主要從數據供給方和內外部環境兩個方面構建評估標準。如楊興凱、王延章設計的標準包括政府信息的特性、政府組織間的關系、政府組織的保障、政府信息化水平。魯義軒認為整合與分析數據是發揮數據資產價值的兩個關鍵因素。張志剛等采用的標準其中包括數據資產建設與運維。李姣等從數據發布單位、數據集主題、開放數據認證、數據開放等級四個維度評估政府數據開放程度。鄭磊、高豐從基礎層、數據層、平臺層考察政府數據開放程度。魏曉菁等認為數據采集方式、數據質量、數據資產完成度影響數據資產的可信度。

　　2. 述評

　　國內外研究呈現出評估視角集中、評估目標多樣、評估方法趨同、評估標準分野的特征, 為政府數據資產可持續運營評估奠定了良好基礎, 也提供了有待進一步深入探索的空間。

　　(1) 評估視角上, 從數據流動全過程視角的評估亟待補充。除極少數國外研究, 國內外評估視角基本停留在政府數據資產運營的供給環節, 即政府數據開放評估方面, 而對數據增值過程和利用環節的評估缺乏研究。隨著政府數據開放日趨完善, 政府職能日益轉變, 大數據產業逐漸壯大, 未來將更加關注政府數據資產的價值轉化和長效利用, 這就需要從數據流動的全過程視角評估政府數據資產運營問題。

　　(2) 評估目標上, 政府數據資產可持續運營評估專門研究欠缺。國內外評估目標雖然多樣, 但主要集中于數據資產內外屬性評估, 缺乏對運營全局的評估研究。國家可持續發展戰略和大數據發展戰略要求政府數據資產的可持續運營, 以數據資產可持續運營為評估目標的研究必不可少。

　　(3) 評估方法上, 科學的評估模型研究與應用滯后。國內外評估模型構建和實證數據采集方法趨于傳統, 未越過傳統方法固有缺陷的藩籬, 容易出現定性與定量方法區分不清、標準相關性高度融合、采集數據無法滿足評估目標等問題。需要對評估方法論進行深入探索, 重新分類評估方法, 構建既能檢驗標準相關性, 又能滿足評估目標的“全評價”模型。

　　(4) 評估標準上, 評估標準的維度表現出局限性。由于受評估目標影響, 國內外評估標準的維度不同程度地表現出局限性。國外的評估維度主要圍繞數據供給方和內外部環境設置, 而從數據利用方的需求、數據利用收益和風險維度考察政府數據資產運營的評估研究較少;而國內基本只采用數據供給方和內外部環境兩個維度。本文考察在供給方→利用方→供給方的數據流動全過程的各環節, 推動政府數據資產可持續運營的內在因素、外在因素和作用效果, 以及環節間的聯系, 將其作為評估標準。

　　本文基于國家提出大數據發展戰略和可持續發展戰略的時代背景, 遵循數據可持續增值的價值理念, 根據政府數據資產運營現實和國務院印發《促進大數據發展行動綱要》描繪的國家數據共享和大數據發展前景, 研究數據資產增值過程中數據供給方、利用方和各利益相關方的角色和關系機理。本研究以信息流理論、信息市場學和信息價值論為理論根基, 從數據流動全過程視角, 以“全評價”的內容評估要素影響效用評估要素, 內容要素與效用要素共同影響評估目標的理論模型為基礎[35], 構建包含形式、內容和效用評估標準的政府數據資產可持續運營評估理論模型。

　　三、政府數據資產可持續運營機理研究

　　政府數據資產運營的內涵與本質可以總結為:社會投入專門的力量和足夠的資源進行數據共享、開放、分析和挖掘, 結合具體業務優化中心決策, 實現數據資產的保值增值, 以獲取經濟效益和社會價值[36]。本文從政府數據資產運營的內涵與本質出發, 將視角擴展到數據流動的全過程, 研究政府數據資產可持續運營問題。根據信息流理論, 政府數據資產的流動包括數據的獲取、存儲、共享、開放、傳輸、加工、利用等過程, 整個過程由政府、用戶、技術、價值等要素組成一個生態系統, 整個生態系統相互依存, 各要素之間相互關聯, 共同構成不可分割的整體。同時, 信息市場學和信息價值理論又告訴我們, 由數據流動形成的數據資產運營價值生態鏈不是傳統的直線形, 而是環形結構。數據供給方和利用方之間會發生數據交換, 產生數據的再次利用, 即數據在由供給方、利用方構成的環形價值生態鏈中流動, 并能夠持續增值和再利用, 這就是政府數據資產可持續運營的基本形態。

　　通過借鑒鄭磊構建的開放政府數據系統動力學模型，分析當前和未來政府數據可持續開放、開發和利用模式、數據流動模式、數據流動過程中供給方、利用方和各利益相關方的關系以及數據可持續增值方式, 解析來自數據價值生態鏈內部, 由需求和供給相互作用產生的, 推動政府數據資產可持續運營的內在因素, 以及來自價值生態鏈外部, 由法律、政策和標準等組成, 保障數據資產持續運營的外在因素。由兩種因素共同作用, 所帶來數據 (流入-流出) 的持續增值和再利用效果, 構建政府數據資產可持續運營機理摸型, 見圖1。我們看到, 在數據價值生態鏈內部, 各政府之間對內共享數據, 對外開放數據, 并與非政府機構共享數據, 所有的共享與開放構成了數據的供給形式。數據利用方則包括電信、金融、征信、醫療衛生、娛樂、農業、人才招聘、交通、安防、個人、政府等產、政、學、研應用場景。政府數據以數據存儲方、數據加工方、數據產品開發方和數據交易平臺為媒介在供給方與利用方之間循環流動, 并在整個過程中保值增值。但數據加工方和數據交易平臺的參與對數據的保值和增值影響不大, 不是必備的數據流動環節。這樣, 數據的流動過程可分為三種形式: (1) 政府之間、政府與非政府機構共享的數據經過數據存儲直接對外開放, 被利用方使用、數據增值后通過共享或交易等方式成為新的政府數據資產流入數據供給方; (2) 在第1種形式的基礎上引入數據加工方, 將初步加工的數據對外開放、使用; (3) 在第1種形式或第2種形式的基礎上引入數據產品開發方, 制造數據產品, 經過數據交易, 增值的數據產品被數據利用方所用。另外, 在數據價值生態鏈外部, 相關法律、政策和標準等外在因素保障政府數據資產持續運營。這些外在因素包括:對數據所有權、占有權、使用權、管理權、開發權、受益權和個人隱私權保護的相關法律;數據開放政策、分類開放政策、數據安全保障政策等;與有關法律和政策相對應的標準規范。在數據價值生態鏈內外部兩種因素共同作用下, 政府數據資產持續增值和再利用, 從而帶來政府數據資產的社會價值和經濟價值。

圖1 政府數據資產可持續運營機理模型

注:箭頭表示數據流動的方向。數據再利用、數據經濟價值與社會價值的保值和增值來自內外部因素的共同作用。

　　四、政府數據資產可持續運營評估標準研究

　　以政府數據資產可持續運營機理摸型為基礎, 將政府數據可持續運營所體現的數據增值和再利用作為主要目標, 從數據流動全過程內外因素和作用效果評估視角, 依據信息市場學和信息價值論, 參考已有文獻的研究結論, 挖掘和分析包含11個評估維度和36個評估標準的政府數據資產可持續運營評估標準體系, 見表1: (1) 通過考察數據供給方、利用方和各利益相關方促使數據保值、增值的能力, 以及價值生態鏈中各供求關系的緊密和健康程度, 研究推動政府數據資產可持續運營的內在因素的評估標準。評估維度包括:數據供給方、大數據基礎設施廠商、數據加工方、數據產品開發方、數據交易平臺和數據利用方。 (2) 通過考察相關法律、政策和標準等對數據持續增值的保障能力和效果, 研究推動政府數據資產可持續運營的外在因素的評估標準。 (3) 通過考察數據的價值 (流入-流出) 和增值情況, 研究在內在與外在因素共同推動和作用下, 產生的政府數據資產可持續運營效果的評估標準。評估維度包括經濟價值和社會價值。

表1 政府數據資產可持續運營評估標準體系

　　五、政府數據資產可持續運營評估理論模型研究

　　前人在評估模型的選擇上, 較多采用灰色模糊綜合評價法。如R Zuo等、WZ Bernstein等、楊興凱等、魏曉菁等的文章都采用了這種方法。成熟的指標權重算法是灰色模糊綜合評價法的優勢所在, 但此種模型的缺點在于無法對指標進行相似性檢驗, 選取指標的科學完備性較低。為探索新的評估方法, 一并解決指標權重和相關性檢驗問題, 本文選擇運用創新的“全評價”理論框架?！叭u價”理論框架是葉繼元在《人文社會科學評價體系探討》一文中首次提出的。他認為:“人文社會科學學術評價涉及許多方面, 是個復雜的體系, 評價主體、評價客體、評價目的、評價標準與指標、評價方法和評價制度至少六大要素構成了評價體系的第一層結構?！薄靶问皆u價是評價主體對評價客體外部特征的評價?！薄皟热菰u價指評價客體內含特征, 是關于質量的評價?！薄靶в迷u價是實踐、時間與歷史對評價客體實際作用和價值的驗證或最終評價?！薄皬闹R的三要素可以推論出, 所有的評價都可以分成形式評價、內容評價和效用評價三種方式或評價指標的三個方面?！?/p>

　　將內在因素和外在因素共同構成的“推動因素”作為內容要素 (需要研究評估對象的內部而非外在表象才可做出評估判斷) , 將作用效果作為效用要素 (從產生的效果角度判斷) , 應用“全評價”理論框架和美國顧客滿意指數模型 (ACSI) 為基礎推導出的內容影響效用、內容與效用共同影響評估目標的“全評價”模型, 結合體現政府數據資產可持續運營本質, 且便于計量的評估標準體系, 構建政府數據資產可持續運營評估理論模型, 見圖2。評估標準體系中幾個形式評價指標在實證階段可以通過標準化方法轉化, 以便構成完整的“全評價”評估模型又不影響評估結果的科學性。