摘要：從數字治理的整體情況來看, 我國處于數字治理2.0這一新時代。中共十八大以來, 我國數字政府治理平臺的構建進程得到有效推進, 這一治理平臺具有多種特征及多項功能。數字政府治理的一些主體在建構數字政府治理平臺的過程中面臨一些問題, 如數字政府治理平臺的實用性、規范性、時效性和親和性均須進一步強化, 這些問題的成因可歸入五個層面。我國數字政府治理平臺的發展趨向是:實現體系化建構、服務內容更加系統全面且呈現一站式全流程業務服務, 采取一些舉措能夠助推我國數字政府治理平臺的進一步建構。
英美等發達國家于21世紀初出現數字時代治理“第一波”浪潮 (數字治理1.0時代, 以政府借助數字技術供給公共服務為標志) , 并在2010年之后逐漸出現數字時代治理“第二波”浪潮 (數字治理2.0時代, 以大數據、云計算和社會網絡的在數字治理中的廣泛應用為標志) 。我國在進入21世紀后開始推進數字治理進程, 這一進程推進之初明顯受到數字時代治理“第一波”浪潮影響。中共十八大之后, 在以習近平同志為核心的黨中央領導下, 我國數字治理進程開始快速推進, 這一時期的重要事項如:《國家信息化發展戰略綱要》《“十三五”國家信息化規劃》等相繼出臺;2017年12月8日, 習近平在中共中央政治局第二次集體學習時提出“實施國家大數據戰略加快建設數字中國”;2018年4月22日至24日, 首屆數字中國建設峰會在福建福州舉辦。我國這一時期的數字治理明顯具有數字治理2.0時代的特征, 我國的數字治理由此進入一個新時代, 這一治理在某些方面呈現出反超英美等發達國家的態勢。相對于數字治理1.0時代而言, 數字治理2.0時代是一個全新的時代。建構數字政府治理平臺是在數字治理新時代有效助推我國數字治理進程的重要途徑。
20世紀后期以來, 我國逐漸構建了以政府部門、公益部門、私營部門和公眾為參與主體的數字政府治理平臺, 這一治理平臺的建構及優化能夠有效打破數字政府治理主體之間及這些主體內部存在的信息壁壘, 不同治理主體可以對信息進行充分共享、有效整合, 助推數字治理2.0時代的“數字中國”建設進程, 實現跨層級、跨區域的協同治理, 有效解決一些數字政府治理主體“生產數據卻不運用數據”這一問題。數字政府治理平臺更是一個面向多個治理主體的綜合性服務平臺, 通過這個平臺, 這些治理主體可以迅速了解政府動態, 還可以在這個治理平臺向上反饋信息, 通過它來參與政府決策, 實現良好的政社互動。由此可見:在我國建構數字政府治理平臺具有重要現實意義。
一、數字政府治理平臺的概念、分類與特征
(一) 數字政府治理平臺的概念與分類
數字政府治理平臺是指一級政府基于互聯網信息技術, 整合各個部門的信息資源, 建立起綜合的、跨部門的數字治理系統, 使政府部門、公益部門、私營部門及公眾等主體能夠便捷、高效地參與數字治理, 以有效提高公共服務供給的效率和質量以及政社互動水平。
數字政府治理平臺可以根據功能不同而分為兩類:政府內部的數字治理平臺 (即辦公自動化系統) 和政府對外的數字治理平臺 (即政府門戶網站) 。后者是面向社會公眾群體的網站, 主要功能是提供在線的公共服務, 進行政務信息在線公開并與各治理客體展開在線互動交流。
(二) 數字政府治理平臺的特征
1. 虛擬性。
與政府的實體治理平臺相比, 數字政府治理平臺具有明顯的虛擬性, 因而不受時空限制:數字政府治理客體可以在有互聯網的任何地方隨時通過數字政府治理平臺獲取自己所需的信息、辦理相關業務、展開政社互動或享受公共服務。
2. 以“為治理客體服務”為導向。
傳統運作狀態下的政府通常將私營部門及公眾等視為管理對象, 數字時代的到來及治理理論的興起促使這種觀念變更為治理觀, 政府日益將私營部門及公眾等視為治理客體, 與這些客體展開互動并為這些客體提供所需的公共服務成為政府的導向, 構建數字政府治理平臺的最重要目標之一即“為治理客體服務”, 如:成都市借助數字政府治理平臺及時、準確地了解社情民意, 切實為治理客體服務。
3. 多方互動溝通的重要平臺。
數字政府治理平臺構建之后, 諸多治理主體與治理客體之間可以借助這一治理平臺展開互動, 治理客體可以了解辦事流程、展開業務的辦理, 還能隨時隨地向各治理主體提出建議和意見, 對治理主體的行為展開監督。治理主體則能夠借助治理平臺公開信息, 并及時了解各治理客體的訴求, 為政策調整創造條件。
4. 平臺建構展現整體性治理理念。
整體性治理理念運用于虛擬空間的最重要體現即數字政府治理平臺的構建:這一治理平臺的構建有助于信息資源的整合, 并將政府所供給的不同公共服務統一借助數字治理平臺加以提供, 有效地提升了公共服務的供給效能及政社互動水平。
5. 平臺建構體現公共價值管理理念。
公共價值管理關注:創造公共價值;拓展公眾參與;建立開放型的、靈活的公共服務獲取機制和遞送機制。數字政府治理平臺的構建能夠擴展治理客體參與政府治理的渠道, 免費、便捷地為治理客體傳遞和提供所需的公共服務, 因而能夠很好地創造公共價值。
6. 建構過程展現出漸進決策特征。
首先, 按部就班。數字政府治理平臺建構于此前電子政府平臺之上, 表現出按部就班色彩;其次, 積小變大。數字政府治理平臺的建構得益于黨和政府的不斷推進, 表現出明顯的循序漸進色彩。再次, 穩中求變。中共十八大以來, 數字政府治理平臺建構逐步實現從量變到質變的演進———各地建構數字政府治理平臺之后努力提升數字政府治理水平。
二、新時代我國數字政府治理平臺的功能及存在的問題
(一) 新時代我國數字政府治理平臺的功能
1. 在線處理治理事務。
構建數字政府治理平臺的目標很多, 其中快速、便捷地提供公共服務并高效地展開政社互動是十分重要的目標。依托數字政府治理平臺, 數字政府治理各主體能夠在整合各類信息資源的基礎上有效地與各治理客體展開互動, 切實提升政社互動效能, 進而在及時、準確地了解各治理客體訴求的基礎上快速、便捷地提供公共服務, 使各類治理事務能夠及時、便捷地得到在線處理。數字政府治理平臺這一功能的益處較多, 如:貴州省依托“云上貴州”平臺, 大力推行“互聯網+政務服務”, 提升了公共服務供給水平及政民互動效能。
2. 治理信息的公開。
數字政府治理平臺構建之后, 政務公開更為便捷, 數字政府治理主體 (尤其是黨政部門) 可以直接在數字政府治理平臺上公開財政收支、政府采購和人事任免等信息, 提升各治理主體的透明性。此舉能夠減少各治理客體因為不了解治理主體的各類信息而產生的猜疑, 使各治理客體能夠對各治理主體展開監督, 降低某些治理主體以權謀私的可能性, 為數字化治理水平的提升, 治理客體對治理主體滿意度的提升創造條件。
3. 治理客體參與數字政府治理。
數字政府治理進程的展開有賴于主體與客體的共同參與, 二者實現良性互動, 而非主體單向實施舉措、客體完全被動接受。數字政府治理平臺的構建, 使數字政府治理主體能夠運用互聯網技術及時、高效地獲知數字政府治理客體的訴求, 為相關政策的正確制定或準確調整創造條件;數字政府治理平臺的構建也為數字政府治理客體創建了便捷參與數字政府治理的渠道, 這些治理客體能夠通過這一渠道有效地參與治理政策的制定或向數字政府治理主體反映訴求, 強化政社之間的互動, 助推數字政府治理水平的提升。
4. 公共服務的供給。
數字政府治理平臺的存在使公共服務的供給更為便捷、及時, 數字政府治理客體能夠借助互聯網技術便捷、及時地獲取所需的公共服務;數字政府治理主體能夠借助數字政府治理平臺及時獲知數字政府治理客體的公共服務訴求及對已經提供的公共服務的意見、建議, 在實現主體與客體之間良性互動的基礎之上有效改進公共服務供給效能。如:數字政府治理的各主體將現有的各類單一信息服務平臺整合成綜合的信息服務體系 (以數字政府治理平臺展現) , 為治理客體供給所需的公共服務。
5. 治理領域的輿論宣傳。
數字政府治理主體可以借助數字政府治理平臺展開對方針、政策等的宣傳, 在強化數字政府治理客體對數字政府治理平臺認知程度的基礎上, 提高這些客體對這些方針、政策的了解程度和支持程度, 從而為這些方針、政策的實施創造良好的輿論環境。
(二) 新時代我國數字政府治理平臺存在的問題
1. 實用性有待強化。
一些數字政府治理平臺存在某些問題, 如:資源整合程度不夠高, 存在信息重復公布或同一類信息分布于多個治理平臺等現象;在線互動效能偏低, 與治理客體之間的互動較少或耗時較長;公布的政務信息較少或公布的政務信息較為陳舊;構建和運行依然以政府為中心, 將數字政府治理平臺視為政府的宣傳陣地而非供給公共服務及與治理客體展開互動的平臺。
2. 規范性有待加強。
部分治理客體在使用數字政府治理平臺之后發現一些平臺的建構缺乏規范性, 這一情況導致大量信息在不同治理平臺中重復公布, 治理客體真正需要的一些信息難以獲取。除此之外, 一些治理平臺依然按照部門形式對服務模式加以分類, 致使事項處理環節沒有顯著減少, 工作效率難以獲得明顯提升, 一些治理客體對數字治理平臺的滿意度較低。
3. 時效性有待增強。
目前, 公開的信息內容滯后、信息陳舊等現象存在于我國一些數字政府治理平臺之中, 一些治理客體在數字政府治理平臺之中難以實現與治理主體的互動或難以獲得應有的公共服務, 因而不再積極借助這些治理平臺展開政社互動或公共服務的獲取, 導致數字政府治理效能難以得到提升, 治理客體對這些數字政府治理平臺的滿意度較低。
4. 親和性有待提升。
我國一些地方政府主管的數字政府治理平臺難以做到與治理客體的及時互動, 表現為政民互動板塊活躍度較低、線上辦事效能偏低。這些情況的存在實質上表現出這些數字政府治理平臺的親和性較低, 這一問題阻滯了數字政府治理平臺實用性的提升, 且是一些治理客體對數字政府治理平臺滿意度較低的重要原因。
三、新時代我國數字政府治理平臺存在問題的成因
(一) 數字政府治理平臺的設計架構和人才機制不完善
依托于實體部門的數字政府治理平臺常常表現出這些實體部門的一些問題, 如:部門之間互動較少, 具有較為明顯的封閉性, 催生“信息孤島”現象, 阻滯數字政府治理平臺的快速發展, 降低這些治理平臺的實用性、時效性和親和性。此外, 受觀念、資金等因素影響, 一些政府對數字政府治理平臺建設投入力度不大, 人才引進、培養和激勵相關的政策不多, 導致一些地方政府 (尤其是縣級政府) 很難吸引相關人才, 人才隊伍穩定性較低, 嚴重制約了數字政府治理平臺服務效率的提升。
(二) 數字資源開放性較低, 阻滯數字政府治理平臺實用性的提升
部分公職人員服務觀念淡薄, 考慮到公開信息較為繁瑣而不想公開一些信息;部分公職人員責任意識不強, 擔心公開一些信息有可能需要承擔責任而不愿公開一些信息;部分公職人員認為公開某些信息會導致自己所在部門失去某些優勢或某些利益, 因而不敢公開一些信息。這些情況的存在共同導致一些數字政府治理平臺的數字資源開放性較低, 阻滯了這些數字政府治理平臺實用性的提升, 與數字治理2.0時代的要求不符。
(三) 數字政府治理平臺建構過程中治理客體參與程度較低
一些治理平臺的“領導信箱”“在線訪談”“民意征集”“網上調查”“建議投訴”等功能板塊并沒有專人負責, 相關責任未能落實, 導致這些治理平臺的互動性較差, 治理客體因而不愿意積極參與治理平臺的構建。一些地方政府在構建數字政府治理平臺的過程中, 未能設置與之相關的信息咨詢、法律援助等機制, 導致一些治理客體使用數字政府治理平臺之后發現依然必須到實體部門尋求幫助, 因而不愿意繼續積極參與數字政府治理平臺的構建。這些情況均與數字治理2.0時代的要求不符。
(四) 數據資源的整合性不足且形式化明顯
一些數字政府治理平臺的建構過度以政府為中心, 忽視了數字政府治理其它主體及客體的訴求, 呈現出尚處于數字治理1.0時代的狀態。致使數據資源未得到有效整合、數字政府治理平臺的運行效能弱化———尤其是在線辦事、政社交流、事務進度查詢等板塊功能弱化, 阻滯了數字政府治理平臺實用性和親和性的強化。另外, 一些數字政府治理平臺提供的數據資源僅限于政府文件、政策、人事任免等內容, 并未全面、及時地提供數字政府治理客體真正關心、需要的數據資源, 致使這些數字政府治理平臺的實用性和親和性明顯偏低。
(五) 數字政府治理平臺的安全性能不夠高
一些數字政府治理平臺:缺完善的安全監管機制, 治理平臺的操作者在這些治理平臺運行過程中隨意性較大;缺乏統一的、自上而下的數據規范標準, 尚未構建嚴格的事務處置規范;采用手工方式或借助第三方 (如FTP和電子郵件等) 展開數據交換, 這一現象的存在, 明顯增加了數字政府治理平臺操作人員的工作量, 導致一些數據的上傳較為遲緩, 阻滯了這些治理平臺時效性的提升, 常常引致數字政府治理平臺中的信息不準確甚至數據丟失, 致使其實用性和規范性下降, 難以達到數字治理2.0時代的要求。
四、新時代我國數字政府治理平臺的發展趨向及推進途徑
(一) 新時代我國數字政府治理平臺的發展趨向
從宏觀上來看, 數字治理2.0時代, 我國數字政府治理平臺的發展趨向如下:
1. 數字政府治理平臺實現體系化建構。
目前, 一些基層政府尚未建構起完備的數字政府治理平臺, 但在未來一段時間內將快速建構起完備的數字政府治理平臺, 數字政府治理平臺已經較為完備的地方政府將會繼續推進這一治理平臺的建構進程, 為我國數字政府治理平臺體系化建構的實現創造條件。
2. 數字政府治理平臺的服務內容更加系統全面。
數字政府治理平臺將在建構過程中不斷解決一些問題, 助推數字政府治理平臺的流程優化及全流程覆蓋, 使數字政府治理平臺的服務內容更加系統全面。
3. 數字政府治理平臺呈現一站式全流程業務服
務。在“數字中國”建設過程中, 我國將完善治理平臺與各治理主體之間的信息資源共享, 實現各治理主體之間及各自內部組成部分之間的有效連接, 助推一站式全流程業務服務的出現及優化。
(二) 新時代我國數字政府治理平臺發展趨向的推進途徑
1. 強化數字政府治理平臺的基礎設施和人才機制建設。
一方面, 基礎設施是數字政府治理平臺的根本依托, 推進數字政府治理平臺構建進程必須加快高速、移動、安全、泛在的數字基礎設施建設。首先要加快建設新一代網絡基礎設施, 大力推進物聯網、全光網絡、5G無線網絡、內容分發網絡等基礎設施建設;其次要統籌建設云計算基礎設施, 推進云計算中心、超級計算中心建設;再次要完善數字政府治理平臺體系, 加快建設政務數據匯聚共享、公共信息資源開放、大數據開發等數字政府治理平臺, 構建省市兩級平臺、省市縣鄉村五級服務的信息應用支撐體系, 形成信息共享、流程通暢、上下聯動、縱橫協作的信息系統一體化建設應用格局。另一方面, 強化人才機制建設能夠有效助推數字政府治理平臺的構建進程, 具體舉措如:建立并完善數字政府治理平臺的人才管理機制和培養機制, 使這些人才的培訓常態化、制度化;完善人才引進政策, 從高等院校畢業生中選擇專門人才, 充實到數字政府治理平臺, 以強化專業人才隊伍建設。
2. 推進數字資源共享開放, 提升數字政府治理平臺實用性。
必須有序、穩妥地推進政務數據與社會數據的融合開放, 形成治理主體和治理客體依托數字政府治理平臺共同開發利用數據的格局, 具體舉措如:首先, 加快各類數據整合匯聚, 繼續推進不同部門數據中心整合工作, 加快推進公共信息資源目錄編制工作, 明確數據的共享和開放屬性, 加快數據向數字政府治理平臺進行匯聚的速度;其次, 穩妥推進數據開放, 各級政府部門和公共企事業單位須建立常態化工作機制, 指定年度開放計劃, 依托數字政府治理平臺依法有序推進數據開放, 優先開放人民群眾迫切需要、商業增值潛力顯著的高價值數據集, 以應用服務帶動數據開發利用;再次, 加快數據開發, 充分利用互聯網企業、運營商等社會數據, 使之在數字政府治理平臺中與政務數據進行融合, 讓數據在融合過程中釋放更大能量, 基于開放數據開發出豐富多樣、優質體驗的信息應用服務。
3. 強化數字政府治理客體的參與能力及積極性。
必須堅持以供給側結構性改革為主線, 構建以數據為關鍵要素的數字經濟、推動實體經濟和數字經濟融合發展, 推動互聯網、大數據、人工智能同實體經濟深度融合, 從而助推數字政府治理客體參與能力及參與積極性的強化。具體舉措如:首先, 加快制造業向數字化、網絡化、智能化發展, 大力發展以工業機器人為重點的制造裝備產業, 推廣“數控一代”示范項目, 加快“機器換工”, 推動“機聯網”“廠聯網”。鼓勵發展基于互聯網的眾包設計、柔性制造、大規模定制、全生命周期服務型制造等新型生產模式, 使數字政府治理客體的參與能力得到強化。其次, 加快發展電子商務, 推進傳統外貿企業向跨境電商轉型, 打造一批特色貨物網上專業市場, 重點培育、整合一批面向全國、覆蓋全產業鏈的行業垂直電商平臺, 借助利益驅動實現數字政府治理客體參與積極性的強化。再次, 加快發展物聯網產業, 加強物聯網關鍵技術攻關和核心產品研發, 實施“物聯網+”應用計劃在車聯網、船聯網、智能家居、人體感知、智慧城市等領域開發規?；蓱?。加快建設物聯網產業基地及物聯網支撐公共服務平臺, 打造千億級物聯網產業集群。推動軟件業創新升級, 大力發展互聯網基礎服務, 加快發展移動互聯網、工業控制系統、信息安全、集成電路設計以及應用軟件等特色產業集群。為數字政府治理客體參與能力和參與積極性的強化奠定堅實基礎。
4. 加快數據資源拓展運用, 強化數字政府治理平臺便利性。
統籌利用政府和社會數據資源, 借助數字政府治理平臺便利性的強化, 不斷提升各級政府的社會治理水平和改善民生水平。具體舉措如:首先, 依托數字政府治理平臺運用大數據提升社會治理水平。在數字政府治理平臺中加強大數據應急管理應用, 實時匯集環境監測、公共安全、公共衛生、交通運輸和質量監督等部門業務數據, 不斷提高對風險因素的感知、預測、防范能力。并強化政企合作、多方參與, 加快公共服務領域數據集中和共享, 推進企業積累的社會數據在數字政府治理平臺中進行對接, 形成社會治理強大合力。其次, 依托數字政府治理平臺運用大數據促進保障和改善民生。在數字政府治理平臺中優先開展社會保障、衛生醫療、教育培訓、文化旅游、交通物流等領域大數據應用, 通過大數據關聯分析, 提前感知治理客體的狀況和需求, 為治理客體提供個性化、主動化、精準化的服務。深入實施信息惠民工程, 大力推進“互聯網+政務服務”的建設進程, 強化網上辦事大廳等服務平臺的效能。
5. 強化數字政府治理平臺的安全性能。
網絡安全是國家安全的重要組成部分, 在數字政府治理平臺建構過程中必須強化關鍵信息基礎設施安全保護, 強化關鍵數據資源保護能力, 不斷增強數據安全預警和溯源能力。具體舉措如:首先, 健全數字政府治理平臺的支撐體系。加快建設政務數據匯聚共享安全管控、公共信息資源開放安全管控、政務網絡邊界安全接入等公共平臺建設, 形成防篡改、防泄漏、防攻擊的安全防護體系。健全數字政府治理平臺安全保障機制, 完善統一高效的網絡安全風險報告機制、情報共享機制、研判處置機制, 準確把握網絡安全風險發生的規律、動向、趨勢。其次, 強化數字政府治理平臺運行管理。在數字政府治理平臺運行過程中落實網絡安全責任制, 完善網絡安全標準, 明確保護對象、保護層級、保護措施, 全天候全方位感知網絡安全態勢。全面推廣信息安全等級保護制度, 加強重要領域系統防護和管理, 加強定級、測評、整改和監督檢查。再次, 加強網絡空間治理。加快建立網絡空間管理法規政策, 完善依法監管措施。依法追究利用互聯網實施違法行為的法律責任, 加大知識產權保護力度, 提高侵權代價和違法成本。促進互聯網行業自律, 提升網絡社會管理能力, 為數字政府治理平臺的運作創建清朗健康網絡環境。
