[摘 要]數字政府是“治理理念創新+數字技術創新+政務流程創新+體制機制創新”的系統性、協同式變革，推動治理體系和治理能力現代化亟需加快推動大數據與政府治理深度融合，對政務流程、組織構架、功能模塊等進行數字化重塑，系統推進經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理、環境治理、政府運行“六位一體”數字化轉型，構建縱向貫通、橫向協同的數字政府。政府數字化轉型效應最大化需要全方位協同，對政府系統的數據共享技術、數據采集技術、數據標準、數據安全技術等底層技術進行整合和集成，以支撐和保障政府組織高效響應經濟社會全面數字化轉型需求。數字政府系統性和耦合性很強，建立政務高效化、服務線上化、治理精準化的新型政務運行模式，必須從國家層面進行協同改革以及綜合集成，加強頂層設計，深化政務改革，構筑統一平臺，全面推行“掌上辦事”。
以數字化、網絡化、智能化等為特質的新一代信息通信技術(ICT)驅動政府轉型駛入快車道，全方位重塑與再造政府組織、政務流程、行政審批、政民互動等體制機制，對政府治理體系產生革命性催化，致使數字政府建設具有戰略必然性和技術可行性。發達國家紛紛運用數字技術推動政府轉型成為新公共管理運動后政府改革的主旋律之一，英國2012年11月推出“政府數字戰略”(Goverment Digital Strategy)和“政府轉型戰略(2017-2020)”，啟動“數字政府即平臺行動計劃”;美國2012年發布“數字政府戰略”(Digital Government);韓國2012年6月實施“智慧政府實施計劃”(Smart Government Plan);德國2016年3月發布“數字化戰略2025”及“數字化政府”行動(eGovernment);新加坡2014年3月啟動實施“iN2015計劃”及“智慧國家2025”工程;日本制定“i-Japan戰略”，均通過系統的數字化路線推動政府轉型，致力于引領全球數字政府轉型，繼而搶占數字經濟先機和競爭優勢。
數字政府是數字中國、網絡強國、智慧社會三大國家戰略縱深推進的戰略支撐。習近平總書記在中央政治局第36次集體學習時強調，要以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。作為全國數字經濟先發省和國家信息經濟示范區，浙江大力建設“數字經濟”一號工程，將數字政府作為數字經濟和數字社會的基礎性工程，在全國率先建成省級政務云服務體系和政務服務“一張網”，實施全國第一部公共數據和電子政務政府規章，在全國率先編制《數字政府建設總體方案》，爭創政府數字化轉型先行區和示范區。根據國務院辦公廳委托國家行政學院評估并發布的《省級政府網上政務能力調查評估報告》，浙江2015、2016、2017連續3年位居省級政府網上政務能力榜首，以浙江為樣本深入剖析其數字政府建設路徑對全國推進政府數字化轉型具有參照價值和借鑒意義。
一、數字政府是國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要和戰略抉擇
數字政府是公共治理理論與數字技術深度融合催生的熱點問題，強調以需求為導向的數字化變革推動政府理念革新、職能轉變和體制機制重塑，逐漸成為數字治理理論應用的新動向。Patrick Dunleavy在其2006年出版的“Digital Era Governance：IT Corporations，The State and E-Government”中首次對數字治理作了系統闡釋，隨后理論界將數字治理理論引入新公共管理，掀起了數字政府理論研究和實踐探索的浪潮。數字政府治理研究并不局限于政府治理方式，更深層次的是探索政府機構改革和權責碎片化的重新整合、政府體制機制的系統優化和流程再造、政務服務全面數字化變革，從本質上講旨在處理政府“有形之手”與市場“無形之手”、社會“自治之手”的邏輯關系，提高政府治理效能、行政質量和公信力，加速實現“管制型府”向“服務型政府”轉變。數字政府并不局限于ICT技術在政務領域的應用，而是“治理理念創新+數字技術創新+政務流程創新+體制機制創新”協同推進的全方位變革，以大平臺、大數據、大系統、大集成為戰略導向，以數字化、協同化、透明化、智慧化為實施路徑，以跨部門跨系統跨地域跨層級高效協作為重要支撐，對政府數字化思維、數字化理念、數字化戰略、數字化資源、數字化技術等相關因素進行最大化集成，從而撬動國家治理體系和治理能力現代化。
(一)從經濟治理體系和治理能力現代化視角看，數字政府是催化數字經濟快速釋放、融合、速增的關鍵性支撐。在大數據時代，數據流通、開放、共享是實現數據資源價值的重要方式，建設現代化經濟體系離不開大數據支撐，而數字政府是以大數據為生產要素的數字經濟的前提條件。2018年4月全國網絡安全和信息化工作會議明確的基本路徑是，大力發展數字經濟，推動數字產業化，依靠信息技術創新驅動，催生新產業新業態新模式;同時推動產業數字化，利用互聯網新技術新應用對傳統產業進行全方位、全角度、全鏈條的改造。政府是“數據海洋上的巨輪”，掌握著極其龐大的數據渠道以及數據資源，政府數字化轉型是經濟數字化轉型的先導力量，也是數字經濟的重要支撐和現代化經濟體系的強大引擎，應進一步增強政府改革的自覺性、主動性和聯動性，把數字政府作為數字經濟的標志性、引領性工程來抓，加強數字時代的政府改革和治理能力建設，通過政府數字化撬動經濟數字化和提高全要素生產率，加速互聯網、大數據、人工智能等數字經濟與實體經濟深度融合，促進經濟高質量發展和現代化經濟體系建設。
(二)從社會治理體系和治理能力現代化視角看，數字政府是加快推動社會治理精準化、公共服務高效化以及社會互動信任化的迫切要求。數字政府以擁有的信息樞紐為依據，賦予每項政府工具“探測器”(Detectors)和“生效器”(Effectors)功能。依靠數據刻畫而來的“鏡像世界”，借助算法技術處理鏡像世界以得到主觀認知，形成“數據+算法”雙驅動模式以及諸多算法組合而成的“自學習機制”能夠更透徹地揭示傳統技術難以展現的關聯關系，促進社會公眾感知以及行為的數字化。大數據具有典型的“4V+1C”特征，即Variety(多樣性)、Volume(數據量巨大)、Velocity(時效性)、Vitality(快速變化)以及Complexity(復雜性)，運用大數據提高社會治理的匹配性、精準性及有效性，亟需盡快破除“信息孤島”“信息煙囪”以及“數字鴻溝”，推動信息系統相互兼容和數據實時共享。這需要構建“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制，健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，為破解社會治理難題提供重要工具和有效手段，推動社會治理體系和治理能力現代化。
(三)從政府治理體系和治理能力現代化視角看，數字政府是對政府自身改革進行全方位、全領域、全時空系統性和數字化重塑的戰略支點。基于ICT技術支撐起來的數字政府平臺越來越展現其作為公共服務、公眾參與、實時交互、及時響應的“能量場”。數據對政府治理的影響效應至少存在三方面：一是數據源從體量較小的“結構化數據”演變為復雜的大型“非結構化數據”;二是大數據、人工智能等植入政府治理后，政府治理工具和技術手段更加專業化、智能化、高效化;三是政府決策一旦建立在大數據基礎上，會越來越量化、可預測化、靈敏化，能夠快速響應公眾訴求。運用數字技術重塑行政權力運行流程和模式，有效打破組織壁壘和信息壁壘，提高政府治理能力和公共服務質量，對高效履行政府職責、提高行政質量、效率和政府公信力是有力促進。通過“制度創新+技術創新+流程創新”協同發力的數字化轉型，按照自身運行規律與政府和社會良性互動之關系設置數字化的政府治理和服務模式，有助于實現“審批更簡、監管更強、服務更優”以及“數據多跑路、群眾少跑腿”。緊扣政府五大職能，加快推進審批服務、執法監管、城市管理、安全管控、智慧辦公等政務數字化，增強政府治理的即時性、精準性和科學性，有利于推進政府治理體系和治理能力現代化。
二、數字政府“六位一體”構架與實施路徑
運用數字技術深化政府改革是數字政府建設的必然方向。韋斯特認為，數字政府的發展經歷了四個階段——“公告板”階段、部分服務供給階段、系統服務的門戶網站階段、互動式民主階段。Klievink & Janssen從組織變革的角度提出，以數字政府系統為基礎的協同型政府建設經歷“火爐管”式組織、整合化、全國性入口、組織間整合以及需求驅動的協同型政府五個發展階段。數字政府越往高級階段發展，越需要以公眾需求為導向，注重政務服務的高效性、精準性、集成性以及安全性。從我國各地看，浙江率先制定實施數字政府建設總體方案，采取“重點突破期”“全面普及期”“深度發展期”三步走戰略(見表1)，對全國推進政府數字化轉型具有引領性和示范性。浙江改革試點的啟示意蘊在于，數字政府的實施具有極強的關聯性、同構性、協同性特質，亟待全方位推進經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理、環境治理、政府運行“六位一體”數字化轉型(見圖1)。
(一)聚焦聚力推進經濟調節數字化，靶向是增強經濟形勢分析研判和行政決策的時效性、系統性及精準性。眾所周知，基于樣本數據推理得出的因果關系或關聯關系是不全面甚至是不客觀的，換言之，傳統統計學意義上的隨機抽樣以及存在明顯時滯的統計數據致使政府的經濟調節職能難以實現對核心經濟指標的及時、高效、精準掌控。大數據具有極大量、多維度、相關性等特質，依托大數據中心歸集的多維度海量數據，徹底改變以往依靠抽樣調查所得到的少量數據進行決策，從“局部→整體”邏輯推理轉向依據“實時、全樣、巨量”大數據的相關性分析與深度挖掘，使經濟研判和預測主要指標“形”與“勢”更有公信力。對此，突破口在三方面：其一、加快推進經濟運行數字化。建立經濟運行基礎數據庫，將分散在統計、發改、財政、商務、經信、稅務、海關、工商等部門的經濟運行數據進行動態歸集，解決部門數據采集口徑不一致、中間環節多、時效性不強、相互割裂等問題，構建宏觀經濟、區域經濟、行業經濟、微觀經濟等數字化分析系統，對投資、生產、消費、進出口、金融、物價等指標進行大數據建模，建立經濟運行實時分析、經濟發展質量評價、經濟指標預測等數字化分析體系，對主要指標進行數據鉆取、數據挖掘、數據比對以及可視化分析。其二、加快推進統計監測數字化。圍繞經濟增長、科技創新、產業升級、要素供給、資源利用、能源消耗等領域，建立統計監測分析系統，提升經濟形勢分析研判的系統性、及時性、精準性、科學性。其三、加快推進政府決策數字化。加強財政、稅收、金融、價格、能源、國資、商務等領域數字化應用，推進謀劃、決策、執行、督查、反饋等數字化協同工程，以數據流支撐和引導技術流、資金流、人才流、信息流、決策流，形成政府治理閉環機制。
(二)聚焦聚力推進市場監管數字化，靶向是構建基于“大數據+云計算”雙輪驅動的對市場主體進行全生命周期監管的新型模式。傳統監管機制“碎片化、割裂化、錯位化”難以適應瞬息萬變的形勢，基于ICT技術植入的監管數字化轉型有助于從根本上破解這一難題。其一、以集約化方式搭建標準化、通用化的行政執法監管系統與移動巡檢監管系統，通過信息系統將原則性、模糊性、動態性的執法監管要求，固化為可執行、可量化、可追溯的操作要求，構建對市場主體行為全生命周期的監管鏈，實現執法監管行為從下達檢查任務、抽取檢查對象、抽取檢查人員、生成檢查內容、錄入檢查情況、公示檢查結果、作出行政決定等全環節全流程的數字化留痕管理。依托執法監管平臺動態共享信用信息，將信用信息嵌入執法管理鏈，建立跨部門聯動響應的公共信用評價機制、信用聯合獎懲機制、信用綜合監管機制，完善以公共信用信息服務平臺為主要內容的“531X”信用監管體系。其二、構建基于“大數據+云計算”雙輪驅動的“事前管標準、事中管達標、事后管信用”新型市場監管模式，加強對第三方網絡交易平臺的線上監測、信息采集和數據處理，關聯分析企業市場準入、生產經營、投訴舉報、違法失信等主體、客體數據，提高對網絡交易違法行為的發現、取證、移交和處置能力。汲取長生生物疫苗事件教訓，依托電子監管碼、RFID、臺賬、抽驗、二維碼等技術手段，建立特殊藥品追溯系統、藥品電子監管追溯系統、藥品全程追溯系統、醫療器械保健食品化妝品追溯系統，對藥品市場監管進行全時空追溯，提高監管的及時性和靈敏度。浙江實施“大數據+打假”云劍行動，根據阿里電商大數據繪制“線下可疑售假團伙分布圖”，2016年搗毀涉假窩點417個，目前“云劍聯盟”已擴大到13個省市。其三、建設統一政務咨詢投訴舉報平臺，構建“統一接收、按責轉辦、限時辦結、統一督辦、評價反饋”的閉環機制。浙江有關部門統計監測顯示，改革后投訴舉報平均辦理時間從21.56天縮短到4.24天。
(三)聚焦聚力推進公共服務數字化，靶向是構建“一窗受理+一網通辦+一證辦理”的數字政務新模式。根據《聯合國電子政務調查》，2003年全球提供在線服務的只有33個國家，而目前已有148個國家，公共服務數字化是大勢所趨。從浙江先行先試看，公共服務數字化轉型需要從以下四個方面突破：其一、設立政務服務網一窗受理平臺，圍繞“無差別全科受理”和“受辦分離”，加快打造“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”的政務服務新模式，向鄉鎮(街道)便民服務中心、村(社區)代辦點延伸。其二、全面推進企業投資項目審批等重點領域系統建設。建設投資項目在線審批監管平臺，打通涉及投資項目審批的信息系統，實現企業投資項目審批100%網上申請、100%網上辦理;優化商事登記“證照聯辦”系統，推行“多證合一、一照一碼”改革。其三、網上辦、掌上辦。實施“一證通辦、一網通辦”，實行企業設立“網上申報、網上受理、身份認證、網上簽名、電子歸檔”，全面推廣“在線咨詢、網上申請、快遞送達”辦理模式。其四、加快推進“大數據+公共服務”，以面向公眾真實的精準供給為方向，加強公共服務的供給側結構性改革，建設健康醫療大數據中心，加快建設社?？ň€上統一服務平臺，完善綜合交通信息平臺，建設公共文化大數據中心。
(四)聚焦聚力推進社會治理數字化，靶向是實現聯動式協同、可視化指揮、智慧化分析以及閉環式管理。社會治理數字化轉型的底層操作邏輯是以用戶為中心、以實際效果為導向、以大數據和云計算為驅動，建立綜合信息指揮系統和基層治理綜合信息平臺，打通縱向橫向各部門各條線各領域信息系統和基層信息平臺。鍥入路徑和抓手是：其一、以“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”為目標，建立監控視頻“天眼”、網格員移動“網眼”、普通群眾“眾眼”三位一體的立體化社會治理和風險防控體系。浙江衢州市實施這一改革之后，可調度使用視頻數是建設前的3.1倍，處理時限縮短了62%，公共安全視頻統一調度能力提升2.7倍，視頻破案占比達到40.06%。其二、推進基層治理信息系統一體化建設。加強縱向信息系統與基層治理平臺的整合，實現基層治理信息“一個口子進、一個口子出”。構建由全科網格組成的基層治理一張網，落實全科網格員，確保群眾辦事在鄉鎮、村居或網格層面解決。針對基層政務APP過多的突出問題，按照統一技術標準規范，將基層現有APP應用集成整合到統一平臺。其三、構建綜合性城市管理數據庫。加強城市管理綜合指揮智能化應用，實現城市管理運行狀態的全面可視和監測。比如基于阿里云ET的“城市大腦”V1.0上線后，接管杭州市128個信號燈路口，試點區域通行時間減少15.3%，120救護車到達現場時間縮短50%。其四、深化綜治系統建設。搭建全科網格管理信息子系統，實行網格統一編碼，加強重點人員、重點群體預警管控。
(五)聚焦聚力推進環境治理數字化，靶向是圍繞水、大氣、土壤、森林、綠地等基本生態元素建立“天—空—地”組網實時在線監測體系。大力推進“互聯網+環?！薄按髷祿?環?！?，徹底顛覆傳統環境治理監管方式，織密生態環?！氨O察網”，為青山綠水裝上實時、動態、全天候的“千里眼”“順風耳”，實現預防為先與動態治理的緊密結合。實施路徑是四方面：其一、依托政務云打造生態環境大數據平臺，建立水、大氣、土壤、森林、綠地等基礎數據庫，實現跨流域跨部門跨地區的生態環保信息互聯互通。其二、加強水環境數字化應用。加快飲用水水源安全的環境信息體系建設，深化流域水環境治理一體化管理，建立“天—空—地”組網協同治理的實時在線監測體系。其三、加強土壤污染防治數字化應用。建立土壤環境質量監測網絡，實現土壤環境監測點位全覆蓋，構建土壤污染溯源系統、預測系統、預警系統，實現危險廢物從產生到處置的全流程覆蓋、全時段記錄和鏈條式追溯。其四、建立空氣質量監測預報預警體系，完善大氣復合污染立體監測系統，健全一體化霧霾監測體系，加強對大氣污染的溯源、模擬和預測預警。
(六)聚焦聚力推進政府運行數字化，靶向是針對行政執行力不夠強、政策落地“最后一公里”不到位等突出癥結制定針對性、操作性和實效性強的解決方案。通過有效的數字工具、構建先進的應用場景，極大地提高行政效率和政務質量，打造富有引力和競爭力的政務生態。對此，大力推廣三大數字工具。其一、全面推行“叮盯釘”?！岸！本褪谴蛟煲苿愚k公新平臺，有效解決以往紙質文件傳閱效率低、周期長、易出錯等弊端;“盯”就是建立項目推進專班制，圍繞重大項目建立釘釘工作群，形成“發現問題、立即上傳、迅速處理、及時反饋”的工作機制;“釘”就是咬定重點項目、重點工程、重點企業、重點工作抓落實，實現“工作項目化、項目清單化、清單責任化、責任考核化”。其二、建立權威高效的電子監察系統，將行政權力運行、政務咨詢投訴、公共資源交易等運行情況全面納入監察范圍，形成來源可溯、去向可查、監督留痕、責任可究的完整信息鏈條，實施在線即時監測。其三、將數字化技術植入政務督查系統。建立政府系統24小時全天候的指揮平臺、督查平臺、反饋平臺和溝通平臺，對重點任務分解、進展過程、完成情況等全過程動態跟蹤、實時督查、評估績效、及時反饋，實現從“人海督查”向“數字督查”轉變。
