摘要：[目的/意義]依據國家部署并結合具體政務服務事項探析“互聯網+政務服務”跨部門數據共享的推進策略,為進一步完善頂層設計和地方實踐創新提供指導。[方法/過程]以成都市527個行政審批事項為數據源,以341條跨部門證照流動為基礎構建事項間和部門間社會網絡,分析其中的數據共享特征;同時針對該案例,比較分析以證照電子化為導向、以業務關聯為導向、以場景應用為導向三種不同推進策略在數據管理、平臺建設、體制機制、法律法規四個維度的區別。[結果/結論]認為三種策略在平臺、體制、機制建設方面存在很大差異;未來發展應實現國家層面的部署和地方實踐探索相互促進、相互支持。
引言
盡管是一個“老生常談”的問題,各級政府又在大力推進“數據多跑路,群眾少跑腿“的改革,但是跨部門數據共享依然是阻礙“互聯網+政務服務”建設提質增效的“攔路虎”。在國家層面,相繼出臺了《政務信息資源共享管理暫行辦法》、《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》、《政務信息系統整合共享實施方案》等,為跨部門數據共享提供了基本遵循;同時,天津濱海新區、寧夏銀川、浙江、廣東佛山、四川成都、貴州貴陽、湖北武漢等很多地方政府也做了一系列有益的實踐探索。遺憾的是,跨部門數據共享的推進還十分不理想,表現為數據共享平臺建設數量少、共享平臺建設質量差、數據提交質量不高、數據利用率低等。
如何有效推進“互聯網+政務服務”跨部門數據共享仍是一個迫切課題。由于電子政務系統建設普及率和政務服務數字化程度的大幅度提升,目前學術界更多是采用“政府數據”而非“政府信息”來探究政府部門間的數據(信息)共享問題。從信息的角度看,行政審批的本質是行政機關根據公眾提供其擁有的先驗信息(證照、申請表格等),再賦予其可以擁有的后驗信息(新證照)的過程;“互聯網+政務服務”建設的本質則是將上述賦予后驗信息的過程由依據公民自己提供的先驗信息轉變為依據存儲在各類政務信息系統中的數據。針對“互聯網+政務服務”采用“政務數據”更為貼切;跨部門數據共享應直接關注數據如何在不同政府部門擁有的政務信息系統中共享。
本文基于對成都市行政審批事項的社會網絡分析,并且依據相應的國家部署,探討“互聯網+政務服務”跨部門數據共享的推進策略,旨在為各地建設政務服務數據共享平臺、促進政府部門高質量提交數據、高頻率使用數據提供指導;同時進一步完善“互聯網+政務服務”跨部門數據共享的應用基礎研究。
1 文獻回顧
1.1 影響跨部門數據共享的因素
影響跨部門數據共享的因素主要包括以下三個方面:一是共享主體方面,分為動機和能力兩個維度,前者指部門是否愿意向其他部門提供數據、是否愿意接受和使用其他部門提供的數據,包括行政命令、績效評價、部門高層領導支持等;后者是指部門是否有能力提供數據或者使用其他部門提供的數據,包括系統對接、數據管理、部門預算等。二是共享客體方面,也就是需要跨部門共享的數據的自身特征,包括數據的產生方式、存儲方式、使用方式、編碼標準等。三是共享環境方面,包括政務特點、部門間關系、行政體制、數據共享平臺和數據共享標準建設、鄰近地區間的競爭等?？梢?跨部門數據共享的影響因素研究是比較系統的,其中也不乏扎實的實證研究;但是在實踐過程當中,政府部門更希望識別出關鍵的影響因素并且對認清其可能造成的各種影響。
1.2 跨部門數據共享面臨的挑戰
從地方政府實踐看,面臨的挑戰主要包括理念上的滯后(尤其是對“以人民為中心”理念的理解不充分、不深刻)、部門間的利益沖突(主要是“本位主義”的盛行)、地區間的信息化程度差異等。但是從其背后的深層次矛盾來看,依然是體制、法律、機制問題。從體制上講,分散化、條條式的數據管理體制又缺少有效的數據協同造成跨部門數據共享成為“不可能完成的任務”,尤其是在市級、區縣層面,跨部門數據共享需求十分強烈,但是相關數據所在的政務信息系統是由省級甚至國家層面的部門建設管理的,根本難以協調實施;在法律方面,對數據的歸屬權、使用權、共享管理權缺乏明確界定,對電子證照的使用缺乏明確規范,這些法治困境成為跨部門數據共享面臨的重要挑戰;從機制上而言,盡管很多地方試圖通過強化縱向問責機制、建立橫向協商機制、引入第三方評估機制等推動跨部門數據共享,但是這些機制常常由于黨委換屆、政府改革戰略變化等難以長期堅持下去,造成跨部門數據共享“時有時無”的被動局面。
1.3 跨部門數據共享的推進策略
在實踐推進上,首先是呼吁構建與政府治理相適應的數據管理體制、加快推進相關配套法律法規出臺或修訂、建立和完善監督和反饋機制等。具體的推進策略包括基于數字證書推進跨部門數據共享,基于向整體型政府審批轉型整合集成網絡平臺實現跨部門數據共享,基于構建協商認可機制實現跨部門數據共享等。還有研究從技術層面探討跨部門數據共享的推進策略,例如提出基于大數據與知識集成構建“互聯網+政務服務”云平臺實現多層級、跨部門數據集成和共享。
2 研究設計
2.1 數據采集與編碼
為了將研究置于具體的政務服務事項當中,本文選擇成都市政務審批公眾服務網站(http://egov.chengdu.gov.cn)的527個行政審批事項作為分析對象;資料收集工作于2017年11月1日至10日期間完成。針對每個行政審批事項,首先根據網站分類識別相應的政府部門,包括發改委、國土局、工商局等41個部門;并采用字母對所有部門進行編碼,從A到Z,再從AA到AO,例如投促委編碼為“A”、經信委編碼為“D”、工商局編碼為“AA”、氣象局編碼為“AO”等。
針對每一個具體事項,進入各部門審批事項說明頁面,檢索并采集審批事項名稱、辦理部門、審批結果證照文件和前置審批證照文件共5個字段,編碼方式為部門編碼加順序數字,如事項“技術改造項目核準”,審批事項名稱為技術改造項目核準,辦理部門為經信委,審批結果證照文件為《成都市經信委關于伊伊伊有限公司伊伊伊技術改造項目申請報告核準的批復》,前置審批證照文件為《選址意見書》,《用地預審意見》和《環境影響評價審批證照文件》,將該事項編碼為“D2”。
2.2 社會網絡的構建
為了理清行政審批事項中跨部門數據共享的需求狀況(包括事項之間的數據關聯狀況、部門之間的數據共享需求),以及跨部門數據共享的可能方案以及各方案實施可能面臨的問題,本文采用社會網絡分析法對采集得到的行政審批事項信息進行分析。主要構建事項間網絡、部門間網絡兩種社會網絡。事項間網絡以行政審批事項之間的證照文件進行關聯,即如果完成乙事項的審批需要以甲事項審批產生的證件文件為前提,就形成由事項乙到事項甲的一條網絡連線。部門間網絡則是兩個部門之間事項連線的集合。例如,A部門全部事項中有m條指向B部門事項的連線;同時,B部門全部事項中有n條指向A部門事項的連線,那么就建立A部門和B部門的連線(無向),并且將連線賦值為m+n。事項間網絡是構建部門間網絡的基礎。事項間網絡的構建步驟如下:
Step_01:對每個事項的前置審批證照文件,檢索是否有與之相同的審批結果證照文件,若有且該證照文件只有一個事項可辦理,則來源事項確定。例如,上文中《選址意見書》是“建設項目選址審批”事項的審批結果證照文件,故可確定“建設項目選址審批”是“技術改造項目核準”的前置審批證照文件來源事項。
Step_02:若該證照文件多個事項均可辦理,統計過程中存在兩種情況:一是如果證照文件的新辦事項、變更事項、復核事項和補辦事項均可產生該證件,此時僅將新辦事項作為證照文件來源事項;二是如果多事項可以辦理同一個證件,但是情況不同,此時將多個事項均作為證照文件來源事項,如《外商投資企業批準證書》可由“中外合資企業設立審批”,“外商獨資企業設立審批”和“中外合作企業設立審批”3個事項辦理,分別對應不同情況,若后置審批事項無特殊說明,將這3個事項均作為證照文件來源事項。
Step_03:若未在已有事項中檢索到,使用搜索引擎確定其來源。如果來源事項為市級,將該事項作為證照文件的來源事項,并將其添加至審批事項集合中;若干來源事項不是市級,僅記錄來源事項的層級和部門,例如事項“單采血漿站執業許可”前置審批證照文件《設置單采血漿站批準書》是由省級衛生行政部門審批辦理的,將該證照文件來源記錄為省級—衛生部門,對應的來源部門編碼為省_V。需要說明的是,由于所有與企業相關的審批事項均需提供《營業執照》。如果將其作為事項間的關聯條件,則會產生大量的事項間連線,遠遠超過其他證件文件,不利于觀察規律。因此,將《營業執照》作為常規的證件,不作為關聯條件確立事項間連線。
3 社會網絡分析
3.1 證照流動基本情況
如表1所示,527個行政審批事項共涉及669條證照流動,即事項之間的證照依賴。在市級層面共有575條證照關聯,占85.9%,表明內部的證照流動占絕大多數。在575條市本級證照關聯中,有234條是部門內部的,341項是跨部門的、占59.3%。對行政審批數據共享而言,跨部門是重點,但是也不可忽視部門內部整合共享。同時,還存在94條跨層級的證照關聯情況,即在市級層面辦理一些行政審批事項需要依賴從國家、省級、縣級層面辦理的相關證照。在94條跨層級證照關聯中,有59條是市級-縣級之間的、占62.8%。對行政審批數據共享而言,還應考慮層級之間的證照流動和共享。對于市級政府而言,實現本級層面的數據共享,尤其是跨部門數據共享是建立政務服務數據共享平臺,因此本文重點分析341條市級層面的跨部門證照流動。
3.2 事項間網絡分析
對于341條市級層面的跨部門證照流動所形成的有向事項間網絡而言,每一個節點代表行政審批事項;節點的入度表示對應事項需要使用其它事項審批結果形成的證照文件數量;出度則代表對應事項審批結果形成的證照文件被其它事項使用的數量。因此,節點的入度越大表明對應行政審批事項對數據共享的需求越大;相反,節點的出度越大表示其它事項對該事項審批結果的數據共享需求越大。經統計分析,出度大于等于1的節點共有75個,僅占全部事項數(527)的14.2%?？梢?跨部門的數據共享需求呈現出較為集中的態勢。
表2列出了出度排名前20的審批事項及其對應的證照文件。由表2可知,出度排名前20個審批事項共涉及225條(出度總和)證照流動,占全部市本級跨部門證照流動數量(341條)的65.9%。若能夠實現這20個事項對應的證照文件在相關的行政審批事項中共享,便能在較大程度上改變公眾“辦證難”的局面。進一步而言,國土局出具的《不動產權證書》、工商局出具的《企業名稱預先核準通知書》、環保局出具的《成都市環保局關于伊伊有限公司新建伊伊項目環境影響報告書的審查批復》是被其它部門行政審批事項使用最多的證照文件,分別有17項、17項、16項。
同時,呈現出集中在特定領域的特點,例如建設工程領域的證照文件就包括規劃局出具的《選址意見書》、《建設工程規劃許可證》、《建設用地規劃許可證》,市建委出具的《建筑工程施工許可證》、《房屋建筑工程竣工驗收備案文件》,及消防局出具的《建設工程消防驗收意見書》。另外,一些證照的流動可能伴隨行政體制改革或者行政審批改革而消失或者發生變化,例如表2列出的地稅局和國稅局都會出具《清稅證明》,但國稅地稅合并后該證照文件的出具很可能會發生變化。
3.3 部門間網絡分析
對于兩個部門A和B而言,可能存在兩個方向的證照流動,一是由A到B的證照流動,另一個是由B到A的流動。為了更為直觀地反映兩個部門間的證照流動,部門間網絡的構建采用無向圖形式,從中能夠更為清晰看出部門之間的業務關聯程度。同時,為了更為清晰觀察部門間關聯,本文采用以下方式繪制部門間網絡:首先,按照兩兩部門間的證照流動總數,對相應的部門連線進行排列;然后,將全部的證照流動做近似地三等分,排在最前面的部門連線的關聯度會最大,中間的次之,最后一部分的關聯度會最小;最后,分別繪制相應的部門間網絡,即證照關聯度高、證照關聯度中、證照關聯度低的部門間網絡。
4 推進策略
4.1 三種可能的推進策略
借鑒浙江省、山東青島、湖北武漢、貴州貴陽等地的推進狀況,將相關的推進策略總結為三種類型:第一種類型是以證照電子化為導向,即將全部行政審批事項涉及的所有證照文件電子化,同步發放證照的紙質件和電子件;在辦理行政審批時,企業或公眾不再提供證照或批準文書原件、復印件,只需要提供文件名稱、文號、編碼等信息供辦證人員查詢驗證即可。在推進過程中,需要重點關注使用率高的證照;在本文的案例中,就是事項間網絡中出度排名靠前的審批事項所對應的證照文件,例如排名第1的《不動產權證書》。在推進過程中,持續關注各部門的證照是否電子化、證照信息能否被其它部門查詢以及電子證照是否被其它部門所接受。以證照電子化為導向的推進策略能夠將行政審批過程完全依賴于政府部門的業務系統和政務服務數據共享平臺,大幅度提升行政審批效率。但是,這一策略面臨沒有完備的法律法規保障、數據安全性要求非常高的挑戰。
第二種類型是以業務關聯為導向,即針對業務關聯比較緊密的政府部門整合共享相應的業務系統;在行政審批時,企業或公眾依然需要提供證照或批準文書原件、復印件,但由于部門間已經實現數據共享,能夠加快行政審批流程。對于成都市行政審批而言,可根據證照關聯強度由高到低,分類別、分步驟推進部門間的數據共享。首先打通證照關聯度高的四個成分所對應的部門,例如國土局、規劃局、發改委、市建委等8個部門間的數據共享;接著,打通以工商局、國土局、發改委和規劃局為中心的四個星型網絡中所對應的部門數據共享;最后,打通涉及部門多但證照流動偏少的部門間網絡所對應的跨部門數據共享。第二種策略易于識別到重點部門或者牽頭部門,制定較為明確的跨部門數據共享實施方案。
第三種類型是以場景應用為導向,即將推進跨部門數據共享置于具體的應用場景之中,例如“建設工程項目審批”,對涉及到政府部門、行政審批事項、證照文件進行梳理,然后組織涉及部門協商數據共享的方案并且給出具體的行動方案,確保在指定時間節點實現相應的數據共享。在推進過程中,第三種策略具有非常明確的目標,即使有一個部門、一個事項、一個證照文件沒有考慮清晰、沒有實現共享,整個應用場景就不能夠“從頭到尾”實現。在推進過程中,應首先考慮對應證照使用頻繁、跨部門流動量大的應用場景,一旦在幾個場景中順利實現數據共享,就能夠積累相應的經驗,快速實現其它場景的跨部門數據共享。同時,也可以考慮領域非常集中的應用場景,例如涉及到人社局和統籌城鄉和農業委員會的應用。
4.2 三種推進策略的比較
為了進一步區分三種不同推進策略,本文從數據管理、平臺建設、體制機制、法律法規四個維度(又分為10個子維度),如表3所示。
在數據管理方面,以證照電子化為導向的推進策略在共享審批數據的同時還會共享電子證照,這些數據能夠直接用于行政審批事務的全過程,公眾在辦事中不再需要提供紙質證照,因此對數據安全性要求極高,平臺里的數據一旦被篡改、丟失將會造成審批不當或者錯誤的狀況。相反,另外兩種推進策略僅僅共享審批數據,共享的數據僅用于審批前、審批中驗證,還需要依賴公眾提供紙質證照,所以對數據安全性要求并不是很高。
在平臺建設上,以證照電子化為導向的推進策略需要統一實施市級數據共享平臺建設并提供多種數據交換方式(需要同步傳輸電子證照);以業務關聯為導向的推進策略可以根據部門間證照關聯情況分階段實施市級數據共享平臺建設、數據交換內容相對簡單;以場景應用為導向的推進策略根據應用場景的重要程度分階段實施,針對在建的應用場景需要集中實施建設,否則不能夠實現數據在整個場景中共享。相應地,對于部門業務系統的改造,第一種策略也需要統一實施改造,第二種策略是分批實施,第三種策略則是分批集中實施改造。對于縱向數據共享平臺貫通(國家級、省級、市級數據共享平臺),第一種策略要求及時貫通全部的數據,第二種和第三種策略需要貫通相應階段或批次對應的數據;后面兩種策略的實時共享數據量也相對小一些。
在體制機制上,三種推進策略的要求是差別很大的。以證照電子化為導向的推進策略要求建立完善數據治理體制,從國家、省級、市級層面明確相應的管理部門,否則在實際推進過程中無法掙脫地方探索的外部制度約束;同時建立自頂而下的數據共享推進機制,由國家層面率先建立相應的跨部門數據共享機制,接著是省級層面,最后在市級層面建立數據共享協調機制。以業務關聯為導向的推進策略主要采用“牽頭部門+參與部門”的方式推進數據共享,這也是目前最為常見的方式;在機制建設方面,首先強調橫向的數據共享協調機制,同時建立與省級、國家層面對應部門的數據溝通機制。這一策略面臨著協調難的困境,例如對于圖3所示的數據共享,涉及的部門非常大、證照關聯并不強、還可能需要協調上級部門。以應用場景為導向的推進策略,同樣需要設置專門的數據共享機構,但是其職責并不太多;同樣需要建立自頂而下的數據共享推進機制,否則無法實現場景無“斷點”。與第一種和第二種策略相比,第三種策略采用按重要程度分步建設方式,在各階段具有明確的共享目標和任務,因此數據共享協調機制的考核和激勵方面也更易于組織實施,但是在實施前需要制定詳細的行動計劃和實施方案。
在法律法規方面,以證照電子化為導向的推進策略需要出臺《電子證照法》,第二種和第三種策略并不要求。但是,三種推進策略都需要明確數據的歸屬權、使用權和共享管理權。
5 結論與建議
實現跨部門數據共享是“互聯網+政務服務”建設的內在要求,是國家戰略部署的核心內容,也是地方實踐探索的重點和難點所在。本文基于成都市行政審批事項的社會網絡分析,發現跨部門數據共享存在證照需求程度差別大、部門關聯程度不一致、涉及不同層級等特征;針對相關審批事項及證照關聯狀況,結合國家戰略部署,從數據管理、平臺建設、體制機制、法律法規四個維度比較分析三種推進策略的區別,指出三者在平臺、體制、機制建設方面存在很大差異;認為完全實現證照電子化對數據安全性要求極高,并要求出臺法律加以規范。
結合本文分析和實踐狀況看,目前存在的主要問題是國家層面的頂層設計與地方層面的實踐探索之間的協調不夠、結合不緊:國家層面非常強調目標、方案和時間點,但對跨部門數據共享的基礎性工作重視不夠,這給地方層面的實踐探索造成很大壓力或阻礙;地方層面的實踐探索則過于關注按時實現上級要求、過多宣傳表面上的推進效果,常常忽視需要開展大量扎實工作才能完成的保障性條件建設,因此難以形成具有推廣價值的創新“模板”。
針對未來發展提出如下建議:一是在國家層面的部署上,應在給出明確目標、技術方案和時間要求的基礎上,進一步完善重要的基礎工作,例如推動自上而下的數據治理體制改革、建立自頂向下的數據共享推進機制、進一步加快《電子證照法》等法律的制定;二是在地方探索層面應更多關注保障性條件建設,例如應結合具體的業務事項或應用場景深入研究數據的歸屬權、使用權和共享管理權,為國家盡快制定政務服務數據共享管理辦法提供實踐依據和理論支撐。實現面向“互聯網+政務服務”的跨部門數據共享需要國家層面的部署和地方實踐探索相互促進、相互支持;否則,國家部署難以落實、地方探索難以持續。
