習近平總書記在黨的十九大報告中指出, 要“不斷提高黨的執政能力和領導水平”, 而“增強改革創新本領, 保持銳意進取的精神風貌, 善于結合實際創造性推動工作, 善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”, 領導政府不斷提升公共服務效能, 以滿足“人民日益增長的美好生活需要”則是全面增強黨的執政本領的重要途徑。隨著移動互聯網的普及和大數據、云計算等信息技術的發展應用, 以“互聯網+政務服務”為導向的政府公共服務新模式給企業和人民群眾帶來了極大便利, 也越來越引起地方政府的重視。
一、“互聯網+政務服務”在公共服務中的功能和作用
2016年9月, 為提高政府公共服務效率和透明度, 便利群眾辦事創業, 國務院下發了《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》, 并后續印發了“互聯網+政務服務”技術體系建設指南, 為政府更好地履行公共服務職能提供方向和指引。
(一) 降低政府行政成本
政府公共服務職能無法避開行政成本。英國古典政治經濟學家亞當·斯密在《國富論》中將政府的責任概括為三個方面:國防、司法以及建立公共機構和公共工程, 并且強調“一國君主, 除了承擔種種職務所必要的費用以外, 為了維護他的尊嚴, 也必須有一定的開支。這筆開支金額的大小, 隨著社會發達程度的不同而不同, 隨著政治體制的不同而不同?！?/p>
對于中國來說, 由于政府層級多、財政供養人員多以及服務對象多等“三多”現象的存在, 行政成本持續增長, “目前大約是23個納稅人養活一個財政供養人員, 這與改革開放初期的67∶1和1995年的40∶1相比, 財政供養人員的比重攀升之快, 是史無前例的”。除此之外, 隨著社會經濟的發展, 人民生活水平有了較大提高, 需要“更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活”。據此判斷, 政府行政成本有可能會進一步增加。
推動“互聯網+政務服務”改革, 打造“政務淘寶”是降低行政性交易成本和制度性交易成本的有效舉措。對于政府部門來講, 不少公共服務的提供可以在“政務淘寶”上辦理, 一定程度上可以精簡機構和人員, 同時還會因無紙化辦公減少對物質和能源的依賴及消耗, 有效降低行政成本。同樣, 對于企業和群眾來說, 由于能夠讓政府信息多跑路群眾少跑腿, 為企業和群眾也節約了不少時間、精力等隱形成本。以貴州為例, 據測算貴州省網上辦事大廳節約建設資金約三億元, 每年運營維護經費可減少三千余萬元;同樣沈陽市“出口退稅綜合服務平臺”的上線可以讓出口企業每年減少紙質資料報送近100萬份, 節省四萬余次往返稅務機關的交通量。
(二) 提高公共服務效率
李克強總理在十二屆全國人大五次會議上的《政府工作報告》中指出, 要讓企業和群眾更多感受到“放管服”改革成效, 著力打通“最后一公里”, 堅決除煩苛之弊、施公平之策、開便利之門。而“放管服”改革是否到位, 一個重要標準就是看它能否為企業和群眾生活及辦事增便利。
“互聯網+政務服務”在推進資源整合、優化辦事流程、提高辦事效率方面具有無可比擬的優勢。以浙江為例, 截至2016年12月, 被譽為“政務淘寶”的浙江政府服務網集行政審批、政務公開、便民服務于一體, 聚集了3300余個政府部門、1400多個鄉鎮, 實現了省市縣三級大統一, 實現了“一點接入、服務全省”, 實現了足不出戶的網上辦事模式。其中, 寧波、嘉興、金華三市更是在2017年8月開展了“最多跑一次”新聞發布會, 其目標“2017年底基本實現民眾和企業到政府辦事‘最多跑一次是原則、跑多次是例外’”, 金華市目前已有1532項政務事項實現群眾和企業辦事“零上門”。[2]
不僅浙江, “互聯網+政務服務” (政務淘寶) 給企業和群眾帶來便利、提高政府公共服務效率在全國隨處可見, 比如廣東省佛山市在通過“一門式”改革后, 社區公共服務實現“一窗”受理或辦理, 辦事效率提高了145%, 市民平均辦事時間縮短了6.5個工作日。
(三) 保障公共服務質量
隨著市場發展和生活水平的提高, 企業和群眾希望得到更高水平的公共服務, 因此提供高質量的公共產品和服務也就成為建設服務型政府的重要內容。目前, 包括美國、英國、日本等在內的世界主要發達國家均已經建立了公共服務考評體系, 定期測評和考核公共服務質量。
2016年底華東地區公共服務質量監測報告顯示, 6省1市93個城市 (區) 公共服務質量整體滿意度為79.50。雖然比往年有所提高, 但也集中反映了一些亟需解決的問題:比如“空氣質量”“本地看病醫藥費負擔”“公立養老機構的申請與入住”以及“社會孤寡困難老人的安置”等問題評分較低。作為中國比較發達的華東地區, 公共服務質量只停留在了“比較滿意”階段, 廣大中西部地區的公共服務質量可想而知, 必然存在較大的改進空間。
研究發現, 影響公共服務質量的因素主要有以下幾個方面: (1) 公共服務供給的數量和結構、服務態度以及公共服務產品質量。由于“互聯網+政務服務” (政務淘寶) 具有“集眾多服務于一身”“24小時不打烊”等特點, 既能夠在單位時間內提供更多數量的公共服務又能很好滿足群眾多層次、多樣化的需求, 很大程度上彌補了因工作人員不足導致公共服務供給數量不足的缺陷。 (2) 同時“互聯網+政務服務” (政務淘寶) 有利于跨越“數字鴻溝”、打破“信息屏障”, 有利于推進公共服務均等化, 改善城鄉和地區公共服務結構不合理的現狀?！盎ヂ摼W+政務服務” (政務淘寶) 在開發設計之初就可以將最優化的流程、最完美的服務內容鑲嵌其中, 能夠在提供高質量公共產品的同時有效避免因部分工作人員服務意識低和服務態度差而影響企業和群眾對公共服務的評價。
二、株洲推進“互聯網+政務服務”的創新和實踐
2017年5月, 湖南省人民政府出臺了加快推進“互聯網+政務服務”工作實施方案, 明確了總體目標和主要任務, 并公布了最遲于2020年底前要完成的19項加快推進“互聯網+政務服務”重點任務分工表, 以期最大程度利企便民, 讓人民群眾共享“互聯網+政務服務”發展成果。
(一) 株洲市“互聯網+”五年行動計劃
早在2015年4月, 《智慧株洲建設總體規劃 (2015—2017) 》就通過了專家評審。根據市電子政務管理辦公室相關負責人的說法, 《規劃》的總體架構為“一頂一底”:“一底”是指建設全市統一的智慧株洲云計算中心, 該中心能整合株洲各委辦局的基礎數據以及醫療、教育、社保、交通等業務數據, 在云計算中心進行存儲、分析、利用;“一頂”是指, 在“一底”基礎上, 依托市政府門戶網站, 打造覆蓋市、縣 (區) 、鄉鎮 (街道) 、社區 (村) 四級的全市統一的公共服務平臺。依托公民信息系統提供唯一真實的電子身份, 市民可使用公共服務平臺上融合的市民一卡通、網上行政審批及公共資源交易、市長熱線、協同移動辦公、智慧教育、智慧醫療、智慧城管、綜合行政執法、城市電子眼、電子商務等各類公共服務應用。簡而言之, 將來, 大家可以很方便地通過網站、微信微博等手機APP登錄平臺, 搜索使用各種公共服務。同時, 除基礎公共服務應用外, 大家還可以通過平臺提出應用需求, 政府將根據需求打造更多人性化應用?，F階段, 坐落在株洲市云龍示范區的數碼科技城主體工程已經竣工, 中科院云計算中心等一批大數據研發機構及企業履約進駐, 全市“一底”工程———統一智慧株洲云計算中心建設已在穩步推進;在交通、醫療、城管等公共服務方面已建成服務平臺, 如掌上公交、智慧醫療、智慧城管等, 實現了線上線下同步服務, 市、縣 (區) 兩級也已有了一些線上公共服務窗口, “一頂”工程的推進有效的提高了公共服務效率。
2016年4月, 株洲市人民政府印發了《株洲市“互聯網+”五年行動計劃 (2016-2020) 》, 一個重要任務就是要積極轉變政府職能, 充分利用“互聯網+”提升政府公共服務水平, 并制定了2020年前要打造的“互聯網+”行動體系。在“11267”行動體系中明確提出要打造株洲公共服務大數據中心 (智慧株洲基礎數據平臺) , 并將其作為重點實施的六項工程之一, 同時大力開展“互聯網+”政務應用和“互聯網+”惠民服務應用。
(二) 荷塘區“一門式”政務服務創新
2016年初, 作為湖南省首家試點單位, 荷塘區“一門式”政府服務系統正式投入運營。所謂的“一門式”服務, 是指老百姓需要的政府公共服務, 只需走進任一“門” (政務/便民服務中心) , 到任一“窗” (綜合受理窗口) , 無需東奔西走、穿梭于不同審批部門之間, 就能全部辦好, 有效緩解了人民群眾辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。
目前, 荷塘區“一門式”政務服務系統實現了事項、區域、監管和載體的全覆蓋。各部門包括工商、人社、衛計等9個單位217個事項高效服務, 全區40個政務服務大廳順利運行, 網上便民服務中心和“智慧荷塘”APP上線運營, 線上線下監管有序運轉。
荷塘區“一門式”政務服務創新既方便了工作人員, 又給企業和群眾帶來實實在在的便利, 呈現出“一門改革、多家共贏”的局面?！耙婚T式”政務服務系統運行后最直觀的變化是工作人員的減少和辦事效率提高。降低了政府行政成本, 根據荷塘區人社局相關負責人的描述, 現在荷塘區政務服務大廳6個綜合窗口12個人就可以辦理9個部門217件事項, 相比之前僅在人社局需要安排10個辦事人員才能辦完一個部門的事的辦事時間和行政成本大大降低了。提高了公共服務效率, 納入“一門式”政務服務系統受理的217個事項中, 辦結時限縮減一半以上的有45項, 群眾一次當即辦結提高到12項。改進了公共服務質量, 荷塘區推行公共服務全程監管, 一方面通過電子監察系統, 對每項服務環節進行全流程監管, 預警制度精準追責;一方面通過視頻監控系統對工作人員的前臺服務行為進行全過程監督, 解決服務意識不高、服務態度不好等問題。[3]
(三) 株洲推進“互聯網+政務服務”的問題和難點
株洲在推進“互聯網+政務服務”方面做出了不少努力, 也取得了一定的成效, 但是相比廣東、浙江等發達地區還存在一些問題和難點:
一是“互聯網+政務服務”實踐區域發展不均衡。作為全省試點單位, 荷塘區的“一門式”政務服務創新走在了全市前列, 其先進的理念和經驗被《湖南日報》和《人民日報》宣傳報道, 并成功入選第二屆全國行政服務大廳典型案例展示活動。但是, 其它縣市區尤其是落后地區受限于當地發展水平, “互聯網+政務服務”改革進展緩慢, 政府行政成本降低幅度有限, 公共服務效率提升較低、公共服務質量改善狀況不明顯。
二是“互聯網+政務服務”數據共享推進不充分。浙江“政務淘寶”的一個重要特點就是打破了信息孤島, 實現了全省范圍內的數據互聯互通, 體現了政務信息資源的開放共享。株洲市荷塘區同樣通過推進統一的數據共享交換平臺建設, 協同“自治家園”大數據庫建設, 與“一門式”政務服務系統匹配融合使用, 實現了各類政務信息上下左右無障礙互聯互通。然而就全市范圍來看, 各縣市區政務服務信息資源的信息孤島現象依然存在, 真正意義上的數據開放和互聯互通尚未得到實施。
三是“互聯網+政務服務”向基層延伸不夠?！罢仗詫殹钡拇蛟齑_實為企業和群眾提供了極大便利, 但是這些政務服務中心或便民服務中心大多位于城市市區, 鄉鎮和廣大農村地區出現較少, 基層民眾享受“互聯網+政務服務”帶來的紅利還存在不少障礙, 包括農村地區的網絡開通率、政務服務網絡點位數、農民業務辦理習慣等因素影響著“互聯網+政務服務”向基層的延伸。
三、破解“互聯網+政務服務”難題的探索和思考
株洲市在推進“互聯網+政務服務”方面做出了不少有益探索和嘗試, 結合市情進行創新并取得良好效果, 但其中存在的一些困難和問題同樣需要引起重視并加以解決。
(一) 穩步推動“互聯網+政務服務”均衡發展
黨的十九大報告提出“要履行好政府再分配調節職能, 加快推進基本公共服務均等化”。推動“互聯網+政務服務”均衡發展對于解決基本公共服務發展存在的地區、群體、資源不均衡問題具有重要的促進作用。
對于株洲市來說, 要以推進和落實“互聯網+”五年行動計劃為契機, 推動“互聯網+政務服務”均衡發展, 避免公共服務不均衡的問題由線下轉移到線上、由前臺轉移到后臺。搭上“互聯網+”快車的荷塘區的“一門式”政務服務改革為全市“互聯網+政務服務”發展提供了借鑒和參考。一方面, 其它縣市區要加大對“互聯網+政務服務”發展的資金投入和扶持力度, 對標荷塘區先進經驗和做法, 結合本地區本部門工作實際, 不斷完善網上服務平臺、不斷優化網上服務流程、不斷整合公共服務資源、不斷提升公共服務體驗;另一方面, 株洲要以“全市一盤棋”的視角統籌各縣市區的“互聯網+政務服務”建設, 為全市尤其是經濟和社會發展相對落后的地區提供專項支持, 進一步縮小不同縣市區公共服務的數字鴻溝, 促進全市公共服務均衡化發展。
(二) 加速實現政府公共服務大數據共享
株洲市云計算中心處于基礎設施建設階段, 公共服務平臺“各自為政”, 缺乏統一的大數據后臺共享及處理平臺, 資源難以共享。
現階段, 要以《株洲市“互聯網+”五年行動計劃 (2016-2020) 》為指引, 不斷推進“一頂一底”工程建設, 打破信息孤島的壁壘, 加速實現公共服務大數據共享。一方面, 加快推進株洲市云計算中心建設。加大人力、財力、物力支持, 不斷完善基礎設施建設, 持續引進大數據研發機構及企業, 積極打造以云計算為基礎的“智慧株洲”;另一方面, 加速實現公共服務部門間數據共享。依托已投入使用的公共服務平臺, 對民眾公共服務信息進行整合。以公共服務類別為基礎, 以公共服務區域為依托, 分步驟、分層級對社區 (村) 、鄉鎮 (街道) 、縣 (區) 、市四級的公共服務數據資源進行統籌, 加快數據交換平臺建設, 實現公共服務數據共享。
(三) 加快推進政務服務移動互聯網平臺建設
“互聯網+政務服務”的一個重要原則就是便民, 如何為民眾提供省時高效的公共服務成為基層公共服務發展的首要原則。根據十九大報告中關于“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”的要求, 要推進低成本、高效率的公共服務在基層延伸。
1. 建設市、縣 (區) 兩級移動互聯網平臺。
以新型大眾傳播信息載體為基礎, 借鑒荷塘區“一門式”政務服務經驗, 加大政府資金投入, 引進平臺建設管理專業人才, 打造具有本地區特色的公共服務移動互聯網平臺。
2. 擴大互聯網平臺受眾范圍。
我國居民了解政府信息的最主要渠道仍然是大眾媒體而非政府部門官方網站, 據統計, 69.82%的人將大眾媒體作為獲取政府信息的第一渠道, 而通過政府官方網站獲取相關信息人數的比例僅占12.3%。因此, 需加大政務服務移動互聯網平臺的宣傳力度, 借助社區 (村) 、民眾親身推廣, 印發宣傳實例推廣, 微博微信轉發等方式不斷擴大互聯網平臺受眾范圍, 讓更多的群眾了解、運用移動互聯網平臺。
3. 整合政務服務移動互聯網平臺內容。
一方面, 進一步充實已提供服務事項內容, 而不僅僅是將“政務淘寶”當作一個信息導航員。以個人網上辦事窗口的“教育文化”服務板塊為例, 除提供“民辦教育機構辦學許可”從辦事指南到辦件查詢的服務外, 還要增加教育文化領域跟企業和群眾密切相關的其它公共服務事項, 比如學前教育、小學以及初高中教育等相關信息, 個人網上辦事的其它窗口以及企業網上辦事窗口也一樣, 需要豐富服務事項的具體內容。另一方面, 要建立與其它常見業務辦理的網絡平臺鏈接, 比如戶籍、住房公積金、個人社保賬戶以及包括水電氣交通在內的諸多公共事業, 讓企業和群眾感覺到在政府網上服務大廳辦事時有“進了政府門, 辦事不費神”的感覺, 不用輾轉多地或不停更換信息平臺就能辦理。
4. 完善政務服務移動互聯網平臺操作流程。
在移動互聯網平臺投入使用中, 堅持以民眾實際操作感受為基礎, 不斷優化移動互聯網平臺的操作模塊和流程, 不斷提升民眾使用政務服務移動互聯網平臺體驗。
附：國脈，是領先的大數據治理和數字政府專業提供商。創新提出“軟件+咨詢+平臺+數據+創新業務”五位一體服務模型，擁有數據基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業提供專業咨詢規劃和數據服務，廣泛服務于信息中心、大數據局、行政服務中心等政府客戶、中央企業和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區域設立20余家分支機構、5大技術研發基地，服務客戶2000余家，執行項目5000余個，連續多年開展中國政府網站、智慧城市、互聯網+政務、營商環境等公益評估評選活動。被業界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優選咨詢機構，國內首倡智慧政府理念，首創智慧城市、數據治理、互聯網+政務評價體系，首推數據資產普查、全口徑數據資源目錄、數據元標準化、數源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產品，信息資源編目、公共數據普查等業務全國占有率和影響力名居榜首。
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