“互聯網+政務服務”是有效推進國家治理體系現代化和政府應對網絡時代的必然選擇, 為電子政務帶來了新的機遇與挑戰。從服務內容、服務辦理、咨詢服務和服務資源等方面出發構建“互聯網+政務服務”發展的測度體系?；谀M用戶體驗和網上數據采集的方式, 對我國16個省級一體化平臺進行實證分析。研究發現, “互聯網+政務服務”還存在服務內容區域差異顯著, 在線申報提供率分化嚴重, 咨詢答復及時性較差, 服務資源可見性不足等現實困境?；诖? 為切實推進“互聯網+政務服務”發展, 亟待基于用戶需求從服務內容實用性、服務辦理便捷性、咨詢服務有效性、服務資源可見性等方面探尋突破口。
一、問題的提出
黨的十九大報告明確提出, “中國特色社會主義進入新時代, 我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛, 不僅對物質文化生活提出了更高要求, 而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長?！奔訌娬辗阵w系建設, 創新政府服務方式, 提供均等化無差別的政務服務, 對于提高政府決策的科學化與民主化水平具有顯著的推動作用, 是維護經濟和社會發展公平正義的有效舉措。自1999年浙江省上虞縣成立我國第一家政務服務中心以來, 我國各級政府不斷加強自身建設, 紛紛建立綜合性實體政務服務大廳。[1]《全國綜合性實體政務大廳普查報告》統計數據顯示, 截至2017年4月, 我國31個省級政府共設立綜合性實體政務大廳19個 (含新疆生產建設兵團) 。334個地級市政府共有322個地方設立了綜合性實體政務大廳, 大廳覆蓋率為96.4%。[2]同時, 一些地方政府還建立了網上政務服務大廳, 采用互聯網信息技術手段, 探索和推廣政務服務事項在線咨詢、網上辦理、結果查詢等服務。經過多年發展, 基本形成了實體大廳與網上大廳相結合的服務體系。目前, 中國已經成為互聯網大國, 超過半數中國人接入了互聯網, 互聯網的進一步發展為政務服務注入新的動力。
當前, 黨中央、國務院高度重視“互聯網+政務服務”工作, 多次在各級政府會議和工作報告中提出明確要求, 為“互聯網+政務服務”的發展指明方向。但也必須看到, 我國“互聯網+政務服務”發展還處于起步階段, 如何進一步提高政務服務質量與實效, 通過互聯網將優質服務提供到用戶手中, 仍然是一個急需關注的議題。國內探討“互聯網+政務服務”的文獻還缺乏系統化, 有研究強調“互聯網+政務服務”是電子政務服務的新模式。[3]在其他間接研究中, 有的關注國外政務服務的經驗介紹[4]、某一方面的實踐概況總結;[5]有的研究則聚集“互聯網+政務服務”的內涵與任務, [6]提供模式與創新路徑、頂層制度設計;[7]還有的研究側重“互聯網+政務服務”的驅動要素。[8]盡管上述研究從不同角度揭示“互聯網+政務服務”推進的某些重要特征, 但仍存在各自的問題和局限。如都是聚焦某個方面進行的分析, 以及研究方法多是以理說理, 缺乏從系統、全面的角度解釋推進“互聯網+政務服務”發展的要素是什么。尤為關鍵的是, 甚至有研究將“互聯網+政務服務”混同于技術層面的政務公共服務上網, 并對“互聯網+政務服務”發展中“為公眾服務什么”、“如何為公眾服務”等具體的核心問題與路徑選擇缺乏深入的探究。要素識別的模糊限制了“互聯網+政務服務”效能進一步提升的空間。對于文獻上的不足和推進“互聯網+政務服務”過程中未解的困惑, 需要提供一個分析框架來解決。本文在把握“互聯網+政務服務”意涵的基礎上, 構建“互聯網+政務服務”發展的測度體系, 采用模擬用戶體驗和網上數據采集的方式對我國“互聯網+政務服務”發展情況進行實證調研和案例分析, 具有理論和實踐意義。
二、概念界定
伴隨著政務服務改革政策環境的日趨成熟, 國內研究者們從不同角度詮釋“互聯網+政務服務”的內涵, 為推進“互聯網+政務服務”工作發揮重要作用。朱克力強調互聯網:“一是拆墻, 拆心智和觀念之墻;二是破籠, 破行政和市場之籠;三是平權, 平社會和民生之權”。[9]“互聯網+”時代充滿連接, 其核心特征是共享性“接入”, 基本原則是互聯互通與共享開放。學者們對于“互聯網+政務服務”內涵的理解基本達成共識, 明確“互聯網+政務服務”繼承并超越傳統電子政務的發展模式。學者王浦劬、竹立家從推進國家治理現代化的視角提出:“與互聯網的去中心化趨勢互為表里的是, 互聯網的精髓在于普惠、民主、平等。政府與公民的關系, 不再是傳統意義上民求官辦事的舊有范式, 而是通過互聯網實現共享、共贏的新型范式?！ヂ摼W+’理念之一就是互通互聯, 從而降低信息不對稱和社會運行成本”。[10]學者陳文對比傳統政務服務模式后, 強調“互聯網+政務服務”是打通政府部門之間的信息壁壘和信息孤島而生成全新政務服務模式的動態過程。[11]學者費軍認為“互聯網+政務服務”是將政府行政部門的管理和服務活動, 通過互聯網技術得以實現, 并運用這些先進技術改造現有的電子政務系統。[12]
可以發現, 學者們對“互聯網+政務服務”內涵的概述有共性, 也有細微差異, 但整體上都認為“互聯網+政務服務”是一種新的公共管理和服務方式。本研究結合政策文件的要求以及專家學者們的解讀, 認為“互聯網+政務服務”核心內容是促進以云計算、互聯網、大數據為代表的新技術與政務服務的融合創新, 充分發揮互聯網在政務服務中的作用, 轉變政府服務理念, 利用互聯網對政務服務進行再造, 促進部門間信息共享, 進一步規范服務標準、優化服務流程、創新服務功能、拓展服務渠道, 旨在最大限度地為政務服務的創新發展提供源動力, 讓群眾企業辦事更便捷, 提升服務型政府建設水平。
三、研究方法與樣本選取
(一) 研究方法
作為一項系統性很強的信息惠民工程, “互聯網+政務服務”是國家治理現代化的重要組成部分, 需要堅持系統而嚴謹的研究方法。在公共行政學的發展史上, 實證主義扮演著重要角色, 在一定程度上其特性和發展方向, 對公共行政學的發展起到關鍵作用。[13]對本研究而言, 政務服務過程中的跨層級信息共享與協同不僅涉及理論體系尚未完善的研究領域, 而且需要考察行政系統內部的“互聯網+政務服務”的運作過程, 難以直接獲取一手數據。為此, 本文將采用模擬用戶體驗和網上數據采集方式, 對我國16個省級一體化平臺的服務情況進行定量分析, 提煉有價值的信息, 以掌握“互聯網+政務服務”的發展現狀。
自2015年3月至今, 國務院先后出臺《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》 (國發[2016]55號) 、《關于印發“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知》 (國辦函[2016]108號) 、《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》 (國發[2018]27號) 等多項重要決策[14], 對“互聯網+政務服務”的推進工作進行總體部署, 政策措施層層遞進, 不斷推向深入。新時代為全面推進政務服務工作帶來新要求、新使命, 將在未來很長一段時間引領我國電子政務轉型乃至政府治理范式和公共管理思路轉換的方向。根據政策文件要求, 建設一體化在線政務服務平臺是當前各地區、各部門“互聯網+政務服務”推進的主要目標。通過文獻分析、政策解讀和專家座談會的方式, 結合在線政務服務平臺建設的情況及數據的可獲得性, 立足于用戶需求, 提出“互聯網+政務服務”的測度體系 (見表1) 。
表1“互聯網+政務服務”發展的測度體系
傳統政府高度集權, 公眾僅掌握有限的信息, 這種信息不對稱使得政府與公眾的矛盾日益加深, 大大損害了政府的形象。[15]“互聯網+政務服務”為推進政府管理創新提供了契機, 具有不同于商務服務和傳統電子服務的特征, 這些特征構成了“互聯網+政務服務”發展的基本測度。[16]歸納起來, “互聯網+政務服務”發展的測度體系包括四大類九項具體內容。其中, 服務內容的實用性是指用戶通過平臺可以獲得的服務種類和內容, 具體包括與辦事相關的申請條件和申請材料的清晰度, 申請表格的可下載情況;服務辦理的便捷性是平臺服務設計與服務傳遞的便利度, [17]具體包括在線申報事項的提供情況, 辦理時限優化情況;咨詢服務的有效性是指政府在平臺上對公眾需求的回應效率及效果。[18]主要包括咨詢答復的及時程度, 答復內容的有用程度;服務資源的可見性是指平臺與公共搜索渠道及社會化服務平臺的對接情況。上述測度貫穿“服務內容-服務辦理-咨詢服務-服務資源”四個環節, 共同構成在線政務服務的全過程。
(二) 樣本選取
為考察跨部門、跨層級服務資源整合情況, 因此樣本選取也就相應地將已開通或規劃建設省級一體化服務平臺的16個省級在線政務服務平臺作為研究對象, 具體包括天津市、遼寧省、吉林省、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、廣東省、重慶市、貴州省、云南省、陜西省、甘肅省的政務服務網 (網上辦事大廳) 。本文主要采用2016年清華大學公共管理學院課題組的“互聯網+政務服務”調研評估數據, 將之作為數據來源。調查數據以網上人工采集和模擬用戶測試兩種方式獲取。其中, 網上人工采集通過人工登錄政務服務平臺、公共搜索平臺的方式, 對服務內容的實用性、服務辦理的便捷性以及服務資源的可見性進行體驗和數據采集, 模擬用戶法主要以模擬用戶實際在線咨詢的方式, 測試咨詢服務的有效性。
(三) 數據情況
1. 整體情況
截至2017年4月, 在16個省級一體化服務平臺中, 有9個平臺覆蓋省市縣三級, 4個平臺延伸到鄉鎮 (街道) 。在服務內容方面, 超過80%的平臺公開提供監督舉報方式、辦事指南、事項辦理程度、政策文件等內容 (見圖1) 。
圖1 16個省級一體化服務平臺內容提供情況
注:數據來源于課題實證調研的統計。
在服務辦理方面, 16個服務平臺共提供可全程辦理事項2686項, 占進駐事項總數的比例為0.3%;在咨詢服務方面, 9個服務平臺通過政務服務熱線、實時人工、自助智能問答等方式提供即時在線咨詢服務, 其中有5個服務平臺提供智能問答服務。并且, 超過85%的平臺提供進度查詢、辦件統計、用戶注冊、在線申報、舉報投訴、在線咨詢等功能 (見圖2) 。
圖2 16個省級一體化服務平臺功能提供情況
注:數據來源于課題實證調研的統計。
2. 各測度的基本情況
(1) 服務內容情況
服務內容實用性的抽查事項與服務辦理便捷性的事項保持一致。從16個省級一體化平臺中的教育、公安、民政、社保、食藥、交通、國土、住建、工商等20個部門中各抽取特定辦事事項, 調研申請條件、申請材料的明晰情況以及申請表是否提供下載。調研結果顯示, 各部門申請條件明晰的事項占比位于68.8%至93.8%之間, 環保、交通、工商、國土等部門表現較為突出, 申請條件明晰的事項占比均超過80%。
各部門事項申請材料明晰情況方面, 申請材料明晰的事項占比普遍處于較低水平, 位于6.3%至37.5%之間, 有9個部門的事項中存在未提供申請材料的情況。
各部門可下載申請表的事項占比位于33.3%至92.3%之間, 科技、水利等部門申請表的提供情況較好。
(2) 服務辦理情況
服務辦理情況調查20個抽查事項是否提供在線申報, 以及每個事項的承諾時限是否小于法定時限。調研結果顯示, 目前在線申報通過統一單點登錄、鏈接部門系統重復登錄兩種方式實現, 在線申報事項占比位于45%至70%之間。
調研部門事項辦理時限情況方面, 承諾時限小于法定時限的事項占比在41.7%至90%之間, 差異比較大。民政、經信/工信、旅游、交通等部門超過70%的事項承諾時限小于法定時限。
(3) 咨詢服務情況
從問題咨詢庫匯總隨機選取1個簡單問題, 通過省級互聯網政務服務平臺的公眾留言、信箱、即時通信等在線咨詢渠道提交咨詢問題, 根據問題答復時間和答復內容判斷答復的及時性和答復質量, 超過7個工作日未回復的視為答復不及時。調研數據統計結果顯示, 60%的平臺未在7個工作日內答復或無法在線提交問題, 僅31.3%的平臺咨詢答復質量較高, 能直接解決問題, 另有18.8%的平臺提供相關部門的聯系方式, 需要用戶再次咨詢才能解決問題。
(4) 服務資源情況
選取網民使用率最高的百度搜索平臺, 以“省級名稱辦事”為關鍵字搜索, 記錄16個省級一體化在線政務服務平臺在搜索結果中的排序情況。根據搜索結果的排序情況將公共搜索平臺的可見性分為四個等級, 分別是高、較高、一般和較差。其中, “可見性高”是指政務服務平臺出現在搜索結果的第一條, 且公眾能看到平臺的主辦單位信息;“可見性較高”指政務服務平臺出現在搜索結果第一條, 但公眾需要點擊鏈接登錄平臺網站后方可確認平臺主辦方;“可見性一般”指政務服務平臺出現在搜索結果的第二條或第三條;“可見性較差”指政務服務平臺出現在搜索結果的第三條之后。調研數據統計結果顯示 (見表2) , 超過30%的政務服務平臺未能較好對接公共搜索平臺, 用戶需要多次點擊、甄別才能定位政務服務平臺, 這在一定程度上對平臺的應用和推廣造成不利影響。
表2 服務資源的可見性調查數據統計表
注:數據來源于課題實證調研的統計。
社會化平臺的可見性方面, 重點關注政務服務平臺的相關服務資源是否能夠通過微信服務號提供服務, 考察政務服務平臺首頁是否提供微信服務號入口。調研數據統計結果顯示, 社會化服務平臺的可見性較差, 不到20%的政務服務平臺提供微信服務號入口。
四、研究結果及分析
目前, 我國“互聯網+政務服務”處于初級階段, 存在許多尚未解決的理論和實踐問題, 因而作為政務服務的革故鼎新, “互聯網+政務服務”在發展過程中勢必受到諸多因素的制約。通過對16個省級一體化在線政務服務平臺的調查, 結果顯示當前我國“互聯網+政務服務”在以下方面仍存在問題。
(一) “互聯網+政務服務”存在的問題分析
1. 服務內容實用性區域差異顯著, 辦事材料下載提供情況較弱
服務內容的實用清晰, 既是社會公眾和企業理解辦事要求、提高辦事效率的保障, 也是各級政府搭建高水平“互聯網+政務服務”平臺的前提, 是實現資源整合、流程優化的先決條件。盡管我國在線政務服務平臺在服務內容實用性方面取得了顯著成績, 然而由于一些地區整體服務型政府理念的缺乏, 使得政務服務內容實用性區域和部門差異明顯。這種差異影響了跨部門跨區域服務的協同, 無形中也降低了公眾對“互聯網+政務服務”的整體認同感, 不利于“互聯網+政務服務”的深入推進和普及。調查結果顯示, 服務內容實用性未表現出明顯的經濟發展水平相關性, 但區域和部門間的兩端分化明顯, 如江西、重慶、甘肅、山東等地的服務平臺普遍存在缺少可供下載的相關文件和表格, 即使提供服務事項的申請材料、流程, 也缺乏統一的規范, 降低了“互聯網+政務服務”體系的運行效率。
2. 在線申報提供率分化嚴重, 辦理流程存在較大優化空間
在線辦事是服務平臺的重要功能, 16個省級服務平臺發展的調查結果顯示, 中西部地區還存在較大完善空間, 如陜西、重慶、安徽等地的平臺網上辦事服務集中在辦事指南或停留在某一個功能上, 而不是全程化, 能夠實現網上申報辦理的事項不多;與此同時, 由于流程不夠簡化, 很多事項辦理的承諾時限大于法定時限, 欠缺便民性?！盎ヂ摼W+政務服務”不是實體政務服務中心的簡單上網, 而是要以互聯網的思維構造一體化、全過程、無縫隙的政務服務體系。[19]隨著互聯網及相關技術的發展, 用戶對政府借助互聯網平臺提供服務的期待會不斷上升, 因此, 充分利用信息技術手段優化服務流程設置成為促進“互聯網+政務服務”發展的關鍵。
3. 咨詢答復及時性較差且質量不高, 需求回應難以滿足
調查結果顯示, 東北和中西部地區在答復內容有效性上表現較弱, 如遼寧、安徽、重慶和陜西等地的在線政務服務平臺與公眾互動交流的實時性較差;還存在未公開公眾來信和答復情況, 即使公開答復情況, 也僅僅停留在聯系方式, 能直接解決問題的答復較少, 這些問題極大地影響在線政務服務平臺的整體形象。在線政務服務平臺需秉持“服務驅動”的原則組織業務, 這與實體政務服務中心通過服務窗口與公眾進行雙向互動是一致的, 需要基于問題導向, 為公眾提供精細化與專業化的政務服務。
4. 服務資源與公共搜索、第三方平臺缺少對接
調查結果顯示, 重慶、陜西、江西、安徽、吉林等地在線政務服務平臺與公共搜索、微信等社會化平臺的對接明顯不足, 這在一定程度上降低了在線政務服務平臺的傳播力和影響力。例如, 公眾在百度檢索“政務服務”等相關的關鍵詞時, 多數來自于商業網站信息, 信息的準確性和權威性值得商榷, 而官方權威的在線政務服務平臺在無效的檢索中與公眾擦肩而過。究其原因, 在線政務服務平臺供給側的設計理念是根源, 長期以來遵循滿足政府部門需要的設計原則, 導致平臺實現與公眾真實需求相差很遠。
(二) “互聯網+政務服務”發展的提升路徑
圍繞調查過程中發現的突出問題, 從公眾的需求出發, 對影響“互聯網+政務服務”發展水平的服務內容、服務辦理、咨詢服務和服務資源等測度進行深入分析, 以探索“互聯網+政務服務”發展的創新路徑。
第一, 以標準化為切入點全面增強服務內容實用性。將標準化的理念、原則和方法引入到各地區各部門政府, 通過制定和實施適用于“互聯網+政務服務”平臺的標準體系, 增強服務內容實用性, 提升政務服務質量。一方面, 做好頂層制度設計。新時代要堅定不移貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念, 建立“互聯網+政務服務”的頂層標準化制度。通過建立全國通用的標準化制度, 為打破政務服務資源交換共享的壁壘, 為促進跨地區、跨層級和跨部門的互聯互通創造條件, 推動實現從本地區申請服務, 其他地區暢通辦理, 減少服務的區域限制, 實現一體化、智能化的政務服務, 從而提升服務效率。另一方面, 打造區域分級特色。鑒于當前我國各區域和各部門互聯網平臺服務內容實用性差異顯著、軟硬件不協調的現象較為突出, 需要在建立全國頂層制度的基礎上, 設定分級標準以解決區域差異性問題。例如, 東部地區的硬件軟件以及人力資源層次相對較高, 公眾的需求也相對較高, 這些地區要求提供更高層次的政務服務, 對應的東部地區需采取高層級的服務標準。而對于欠發達地區, 可以使用較低層級的標準, 并在逐步發展的前提下提升政務服務標準。[20]
第二, 以多元化渠道提高服務辦理便捷性。2017年12月6日, 在國務院常務會議上, 李克強總理對加快推進政務信息系統整合共享進行全面部署, 特別強調“要緊緊依靠‘互聯網+’, 進一步深化‘放管服’改革, 力爭讓群眾企業辦事像‘網購’一樣方便!”可以看出, 互聯網主導地位不斷強化, 新型電子政務形式正在改變人們的生活, 這就需要探尋多元化的服務渠道, 不斷提升“互聯網+政務服務”的易用性。一方面, 在線政務服務平臺承擔著政務數據資源開放統一入口的角色, 需要不斷完善在線權威信息發布、預約查詢、在線支付、互動交流等功能, 構建指尖上的便民服務政府, 為公眾提供移動化、便捷化的政務服務。另一方面, 也要密切關注公眾對“互聯網+政務服務”的體驗, 重視公眾滿意度。不僅要強化裁量標準量化、監察協同聯動, 確?！爸贫然\子”合理和牢固, [21]也要進一步拓展公眾信箱、意見征集等多種渠道, 方便群眾隨時監督, 并透明呈現意見反饋和公眾評價結果, 構建新型政民關系。
第三, 以線上線下融合促進咨詢服務有效性?！盎ヂ摼W+政務服務”發展是一個循序漸進、不斷完善的過程。當前我國仍存在在線政務服務平臺與實體政務大廳各自為政、線上線下脫節的現實困境, 亟需統籌推進實體政務大廳與在線服務平臺融合發展。一方面, 在優化升級線下政務服務功能的同時, 全面推進在線政務服務發展。做實做強做優實體大廳為政務服務數據在互聯網上的流轉創造條件, 在確保線上線下服務標準一致、服務環節無縫銜接的基礎上, 線上服務可更多地關注咨詢服務功能優化。如通過在線留言、即時通信工具、政務熱線等多種咨詢方式, 提高咨詢服務效率;另一方面, 也要發揮大數據在咨詢服務信息收集和分析等方面的作用, 做好個性化需求精準推送, 提高服務的智能化水平。[22]
第四, 基于用戶使用習慣提升服務資源可見性。目前, 在線政務服務平臺的知曉率和使用率都普遍低于市場開發的同類應用。各級政府部門需要轉變傳統思維, 從“部門視角”轉換到“用戶視角”。[23]一方面, 促進各層級各地區在線政務服務平臺與百度、微博、微信、支付寶等第三方平臺的融合, 發揮這些平臺用戶規模大、活躍度高、功能易用等優勢, 提供在線權威信息發布、預約查詢、在線支付、互動交流等, 為公眾提供移動化、便捷化的政務服務。另一方面, 基于對用戶行為、習慣的分析, 鼓勵有能力的企業積極探索互聯網政務服務資源創新, 引導用戶充分利用已有的知識經驗和社交網絡, 參與互聯網政務服務的生產、加工、傳遞等各環節, 推動服務資源的完善始終與公眾需求變化相匹配。
五、結論
推進“互聯網+政務服務”是實現政府治理能力和治理體系現代化的重要基礎性工程, 將給人民群眾共享互聯網各項成果和深化改革事業各種紅利帶來更多的參與感?！盎ヂ摼W+政務服務”發展是一項復雜巨系統工程。目前對世界范圍內、一國范圍內的政務服務研究成果已經很多, 但尚缺乏有關中國“互聯網+政務服務”的系統性研究。本文在總結已有研究成果的基礎上, 聚焦我國在線政務服務“為公眾服務什么”、“如何為公眾服務”等問題, 構建“互聯網+政務服務”的基本測度體系, 從服務內容的實用性、服務辦理的便捷性、咨詢服務的有效性以及服務資源的可見性等角度對16個省級一體化在線政務服務平臺建設現狀進行調研分析, 旨在有效推進理論創新、實踐創新, 讓“互聯網+政務服務”發展更有質量, 讓人民更有獲得感。
