數據治理“四問”——江小涓教授在數據治理研討會上的引導發言

　　10月25日下午，由中國科學院計算技術研究所、中國網絡空間安全協會聯合主辦，清華大學互聯網治理研究中心、清華大學服務經濟與數字治理研究院、伏羲智庫、北京信百會信息經濟研究院共同承辦的數據治理研討會在伏羲智庫中關村國際科學園辦公區舉行。

　　全國人大常委、 全國人大社會建設委員會副主任委員，清華大學公共管理學院院長、教授，清華大學服務經濟與數字治理研究院院長江小涓作了現場引導發言。

　　尊敬的各位嘉賓：

　　大家下午好。

　　數據治理是數字時代經濟和社會治理的基礎性問題，也是當前國內外學術界和產業界高度關注的重要議題。這個領域有許多新問題要研究。曉東教授在這個領域深耕多年，功底深厚，人脈廣泛，號召力強，希望今后搭好臺，積極和各界合作把數據治理這項工作做的更好更有價值。

　　今天到會有專家學者、政府部門代表和企業代表，是相互交流學習的好機會。借這個機會，我把自己近幾年一直思考的幾個問題提出來，向各位請教，與大家討論。

　　第一，數據治理是什么含義？

　　現在，數據治理是一個熱門話題，首先需要厘清數據治理指什么。我個人理解有三個層面的含義，第一個層面是用數據來實現治理，數據是治理工具，比如利用行程大數據來進行疫情防控，再如用海量數據建立起智慧城市治理體系等等；第二個是對數據進行治理，數據是治理對象，從目前看，數據權屬、數據交易和數據安全是突出問題。第三個是數字時代的數據治理，數據是社會基本元素，涉及數字文明中的數據治理價值選擇和標準判斷等。從各界討論情況看，第一層共識較多，實踐應用推進快。第二個與現實問題關系最密切，也是研究討論和政策法律制定的密集區。第三個層面的討論相對稀少，但這個問題最基本，數字時代看待數據，應該有不同于工業時代，甚至不同于信息時代的新價值觀和判斷標準，也應該有相應的科技倫理。比如要努力確保大多數人能夠受益于數字技術和數據應用，確保數據驅動的時代中人類社會朝向更加具有人文關懷的文明形態演進而不是相反。這個層面特別需要理性之光、人文之光，很希望得到更多的關注和研究。

　　第二，數據產品的權屬和交易秩序如何形成？

　　任何市場或社會要有效運轉，都需要秩序。秩序可以內生于市場和社會，即自發秩序，也可以外生于監管和法治，即制度秩序。自發秩序內生于市場運行自身，是規范市場行為的基礎，是市場秩序的重要部分，可以解決許多問題。如交易自愿，討價還價，遵守約定、履行合同等，都是自發形成且有效運轉的。不同細分市場上也有各自的交易規則，諸如先到者得（排隊）、價高者得（競價）、必需者得（急診）、有運者得（抽簽）等等。但無論哪種規則為主，只要是交易者有選擇、可預知，就能保障市場的有序運轉。

　　自發秩序雖然是基礎，但時常不足以保護市場有效運轉、消除市場產生的負外部性和保障社會公平正義，因此監管和法制也不可或缺。比如防止壟斷，防止侵占他人權益等。這些都是為了構建市場中的共同行為底線，不能讓少數不守秩序的人占便宜，出現劣幣驅逐良幣的問題。

　　自發秩序之所以廣泛發揮作用并構成市場秩序的基礎，是因為市場交易或交換的基礎是基于個人能力差異和資源條件形成的互補和互利，各方都能從交易中獲益，因而有足夠意愿和動力。對政府來說，政府與市場主體之間并沒有如同市場交換那樣的廣泛互利基礎，需要依靠行政部門及其員工的公共立場來推動。但是，個體交易中的精細計算和各方剩余非當事人無法感知。在由政府判斷損益并規定他人之間的交易規則時，容易形成認識和利益偏差。因此，在那些競爭正常、產權和契約得到維護的情形下，就讓自發秩序發揮作用，政府主要彌補“市場失靈”的問題。

　　這些認識和規律在數據時代是否適用？回答這個問題，需要研究在過去二十多年中，數據市場上存在哪些自發秩序？如何運轉，是否有效？可否期待監管者或任何非交易雙方的“外人”能夠計算出海量數據中的每筆價值或交易價格？或者為數據價值計算規定出公式或規則？這些都是重要判斷。如果數據市場或數據社會形不成有效的自發秩序，不能依靠競爭、依靠主體間的博弈維護交易秩序和穩定預期，不能促進創新，那是否就意味著需要形成一個行政監管和法律秩序為主的經濟和社會？如果延展討論，將數據視為公共品，那情形更為復雜，其競爭性排它性的特點并不能由其它類型公共品推及，因此也遠非一句“由國家背景的公司運營數據”就能解決難題。數據的權屬和交易秩序如何形成，是一個大問題，預示著數字時代和數據市場是否與“市場經濟”相容。

　　第三，平臺自治能否用于數據治理？

　　數字時代，大型平臺構建起局部市場，有眾多市場主體在其上從事經濟活動和社會交往。大量生產者消費者聚集產生巨量交易，平臺所創造的交易海量且高頻，要處理的糾紛和各種問題數量巨大，遠超出傳統政府監管能力，事態變化之快速也遠超出法律調整的節奏。由于這些傳統的制度秩序部分失效，平臺就只能承擔起維護產業圈中秩序的功能，成為了其協作圈內的“有形之手”，構建起平臺的自治秩序。

　　平臺自治在許多方面發揮了重要作用，雖不完美理想，卻可行可用，比如保護消費者權益，比如保護知識產權，比如交易糾紛處理等，還有許多。那么，平臺是數據的重要收集者、持有者、使用者和交易者，能否期待在必要的監管框架下，平臺在數據領域也形成基本有效的自治秩序？如果有可能，需要什么條件和引導？是否可以給其內部自治秩序的形成提供必要的時間和空間? 能否允許不同平臺有不同的數據治理特色？允許平臺間的博弈發揮優勝劣汰的作用？

　　第四，政府如何有效監管數據市場？

　　在傳統監管理念中，政府政策法規和法律需要考慮周全，出臺后長期穩定執行，不能“朝令夕改”。然而，數字時代數據時代，監管對象和監管環境都在快速變化，特別是平臺規模大，數據交易量大，壟斷問題和其它不正當行為易于產生，影響快速蔓延，大而不能倒的問題特別突出。因此，監管制度和政策法規不要總是尋求長期穩定，不要總是尋求全面完善，不要總是尋求普遍適用，而是應該及時敏捷出臺，及時修改完善，及時迭代升級，甚至可以一事一議，一個平臺一策?？傊?，應對多變數字世界，監管自身也需要不斷創新，需要更新理念和方式，同時，社會對監管部門也要有合理的期待和評判標準。

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