王益民 | 關于建立中國特色社會主義數據共有制的研究

　　摘  要

　　邁入數字文明新階段，數據已經成為關鍵性、基礎性生產要素，但數據管理制度較為滯后、數據市場構建面臨諸多困難，導致數據確權、數據交易、數據倫理、數據算法及公平與效率等一系列相關問題凸顯，亟須建立與數據時代發展相適應的數據制度體系和管理規則。本文立足當前國內外發展形勢和數字化發展趨勢，提出建立中國特色社會主義數據所有權制度——共有制，從而推進數據基礎制度體系構建，旨在進一步激發數據要素潛能和價值，不斷提高我國的數字化建設能力，創造新的國際競爭優勢。

　　習近平總書記在致2021年世界互聯網大會烏鎮峰會賀信中提出，“數字技術正以新理念、新業態、新模式全面融入人類經濟、政治、文化、社會、生態文明建設各領域和全過程，給人類生產生活帶來廣泛而深刻的影響”“讓數字文明造福各國人民”。面對世界百年未有之大變局，數據爭奪戰已經打響，數字化成為大變局中最確定的發展趨勢，誰充分掌握了數據，誰將占據更加有利的位置。同時，數據成為各國國際競爭的新高地，代表著國家的發展水平和綜合國力。數據作為各國交流和發展的紐帶之一，如何充分激發潛能，如何深度挖掘價值，成為當今世界的重要議題。因此，結合中國特色社會主義制度的優勢，以數據為核心建立一套與我國發展相適應的數據所有權制度成為當務之急。

　　一、提出數據共有制的時代背景

　?。ㄒ唬祿a力形成

　　目前，我國處于中華民族偉大復興的關鍵時期。進入新發展階段，掌握了數據，就掌握了信息社會的先進生產力。隨著信息社會的到來，數字化高速席卷全球。數據正在超越土地、勞動力、資本成為核心的生產驅動力，成為經濟社會高質量發展的關鍵生產要素。

　　首先，數據已成為經濟社會發展新動能。通過數據聚合為數據資源、數據資源轉化為數據能力、數據能力賦能全要素生產率，全要素生產率的提升促進經濟社會高質量發展。

　　其次，數字化催生新產業新業態新模式。一方面，數據要素激活其他生產要素，推動傳統生產要素發生聚變與裂變，成為經濟社會發展的強大引擎。另一方面，數據要素能夠和其他生產要素進行深度融合，催生以數據為核心的新經濟業態和新經濟模式，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。

　　再次，數據驅動“雙循環”新發展格局形成。習近平總書記提出，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。[2]“雙循環”新發展格局的構建與運行離不開數字環境下各類資源要素的新循環與新配置。數據要素有助于提升資源配置效率，實現“雙循環”新發展格局的供需均衡，構建和完善數字場景下的現代化全周期自主型生態產業鏈。

　　當今社會發展日新月異，人們逐漸認識到，數據不僅是一種資源，還能衍生出更多價值。隨著數據生產力不斷發展，必將推動社會生產關系的變化，并帶來組織形式和社會結構的變革，實現生產分配體系的重構。在就業結構上，數據和數字技術應用重構當前勞動力結構、創造新興職業，催生并壯大了更為自主靈活的新就業形式。在分配關系上，數據可作為生產要素按貢獻參與分配，勞動者的數據素質和能力越來越成為分配的一個重要尺度，從而可以更好實現自身勞動價值。

　?。ǘ┪覈哂性杏龜祿灿兄频闹贫葍瀯?/strong>

　　現階段，各國日益重視數據的戰略地位，搶占數字化制高點。世界主要國家和地區廣泛關注數據競爭力，紛紛從國家層面提出具體的數據發展戰略，基于國家整體發展趨勢進行布局。西方國家甚至還試圖將元宇宙打造成宇宙萬物互聯新空間，維持其在數字領域的競爭優勢，我們應高度重視，在不可阻擋的數字化潮流中把握先機，搶占數字化競爭高地。

　　我國制度優勢有利于充分發揮數據價值。數據具有易于流通、可匯聚共享的特點，作為當前最重要的生產要素，數據的價值只有通過流通和匯聚才能充分發揮作用，數據在經濟社會發展中的基礎作用也需要制度配合才能發揮最大效能。舉國體制可以集中力量辦大事，有利于全國范圍內數據的融合匯聚，有利于形成跨區域、跨部門的數據開放共享大平臺，有利于進行集中統一的數據管理和調度，從而充分挖掘、釋放數據價值。

　　數據優勢為我國提供了快速超越機會。我國幅員遼闊、人口眾多、經濟體量龐大，經濟社會運行數據規模列全球首位，數據資源呈迅猛增長態勢。從數據規模和量級看，我國構建全球領先的超大規模數據市場各項條件已經具備，數據是未來10年我國經濟社會發展超越主要競爭對手的戰略制高點。

　　充分發揮我國的數據資源優勢，可以為我國參與新型國際規則制定提供強力支撐。當前世界主要規則體系均由西方國家主導和創建，各個國家和貿易集團都在試圖建立、完善和推行自己的數據規則。我國在數字經濟和數據治理規則方面的實踐和探索成效顯著，在推廣自己的數據治理模式方面具有較大優勢。

　　二、數據所有權制度的缺失限制數據要素價值充分發揮

　　數據正在以前所未有的深度和廣度真實而有力地改造和重塑我們的世界、我們的思維方式、我們的行為方式?！吨泄仓醒?國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將“數據”與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列為要素之一，我國成為第一個明確將數據作為獨立生產要素納入國家發展戰略的國家，然而要充分發揮數據戰略作用，卻面臨諸多挑戰，呼喚數據共有制明確數據確權，規范數據交易過程，解決數據濫用問題，維護數據市場的公平效率。

　?。ㄒ唬祿_權存在現實困境

　　一是數據權屬界定尚未明確。在古代，土地可以圈起來宣示為己有，并通過土地的控制分化出了貴族和平民，但當前數據如何擁有呢？一般的實物生產要素的產權是明晰的，受到明確的法律條款保護，在司法實踐中有大量經驗可以借鑒，而數據這種生產要素卻不同，數據無所不在，沒有真實的形態且快速移動，又有無窮無盡的副本，數據確權仍是法律界的一大難題?！睹穹ǖ洹返?14條第2款指出，物權是權利人依法對特定物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權，物權固有的排他屬性表明只有擁有物權的特定個體有權占有該物；第127條規定“法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的，依照其規定”，這是我國首次明確將數據納入民法保護范圍，并采取開放式立法，為數據權屬的確定留下了立法空間。因此，在《民法典》框架下，宣示性地肯定了法律保護數據，但并未明確有關數據權利的內容，更是缺少對數據財產權的界定。此外，從國家層面來看，數據權屬還涉及一國數據主權問題，數據主權是國家主權在數字空間中的自然延伸和表現，是國家主權的重要組成部分。數據相當于農業社會的土地、工業社會的資本，是數據時代極為重要的生產要素，明晰產權是建立數據流通規則和秩序、確保數據安全的前提條件。

　　二是數據權益規則體系缺乏?！稊祿踩ā返?條規定：“國家保護個人、組織與數據有關的權益?！边@是我國首次提出法律保護“與數據有關的權益”，但數據的“非物”特性導致其很難實現排他使用，因此傳統的財產權體系并不適合移植用來建構數據的利用秩序，社會上并沒有形成共識和通行的規則。一方面，在數據權益體系內容上，除了數據完整的所有權，涉及占有權、使用權、收益權、處分權等權能，還涵蓋了數據用益物權、抵押權等他物權；另一方面，在數據權益主體上，個人信息主體對其個人數據不僅僅享有財產權，同時也享有人格權、知情權和控制權，有關個人信息的數據在性質上應當屬于人格權保護的范疇，其應當是人格權的客體，主要涉及個人信息權益、隱私權、人格尊嚴保護問題，因此在保護個人數據的基礎上，如何合理使用數據還需要進一步規范。國家享有數據權利，個人、數據企業同樣享有數據權利，[3]數據權益規則體系通常涉及數據來源者、數據收集者和處理者、第三方數據利用者等法律主體，制定數據權益規則體系尤為復雜，任重道遠。

　?。ǘ祿灰字仔须y

　　數據交易可以促進高價值數據的匯聚連接和開放共享，最大限度激活數據要素價值，對于數據要素市場的構建具有深遠意義。在各地各部門積極探索實踐下，涌現出多家數據交易中介平臺，涵蓋了政務、醫療、金融、能源、交通、消費、社交等領域的數據產品。但受基礎制度缺乏、數據利用規則不明確等因素影響，目前，我國數據交易平臺尚不是有效市場，市場規模較小，大多數數據交易平臺年交易量極小，大量交易平臺處于半停止運行狀態。國家亟須建立健全數據交易管理制度，規范數據交易行為，培育數據交易市場。

　　同時，面對數據估值困難的問題。一方面，數據資產與批量化生產的同質商品不同，傳統的產品市場對商品已有非常成熟的價值評估模型，且有歷史的價格作為借鑒，但對于數據來說，與傳統“物”不同，數據并非以實體形式存在，沒有質量、沒有能量、沒有固定形態，其價值無法直接體現，因此實際測度比較困難。另一方面，數據的價值是相對某一主體而言的，不同使用者的需求和利用方式相異，產生的價值也具有很大差異性，其價值不僅取決于該數據的自身本質特性，還取決于主體特性和介體特性等的相互作用。即數據價值是通過主體對客體數據的價值認同體現，并受其他介體的影響，是一個由主體特性、客體特性、社會特性、認知特性、實踐特性等變量所組成的復雜函數，因此數據價值具有不確定性。

　　此外，數據交易規則匱乏。傳統的生產要素交易市場已經較為成熟，數據交易作為一種新興事物，成長模式相對來說還比較“粗放”，還沒有形成成熟的交易體系。數據交易平臺由于在發展模式、功能定位上不清晰，導致數據要素市場出現交易規模小、交易價格無序、交易頻次低、場外交易亂象叢生等問題。近年來，數據安全問題頻繁，這不僅侵害了消費者的合法權益，還會威脅國家安全。

　?。ㄈ┘骖櫣胶托实膬呻y處境

　　當前，數據作為一種公共資源，其初始權益卻由數據收集平臺“獨享”，平臺將收集到的數據作為生產要素獲得收益，數據轉而成為這些平臺“獨占”的生產要素，這不僅損害了產生數據的個人的利益，更嚴重加劇了社會分配的不公，引起貧富差距加大等社會問題。如何合理地劃分數據權利歸屬，在維系平衡數據利用和權益保護時，既能保證數據資源收益分配的合理性，又能確保數據資源利用效率的最大化，是數據相關制度要解決的又一大難題。

　　同時，數據存在壟斷風險。平臺經濟領域的行為更多是數據行為，或者說最后都可以解釋為數據行為，平臺型企業的壟斷具有資本壟斷與數據壟斷交織并存的新特征。需引起高度注意的是，數據在不公平競爭中的作用僅僅是其隱患在經濟領域中的初步顯現，數據壟斷、數據剝削、數據霸權甚至數據侵略等數據在社會、文化和政治等全領域的風險尤其值得警惕。

　?。ㄋ模祿E用引發諸多問題

　　由于對數據制度性的約束，加之數據市場構建困難，導致數據在使用過程中存在過度采集、掌控失衡、算法禁錮等一系列問題。

　　一是個人數據過度采集引擔憂。人類的經濟社會活動越來越向數字空間延伸，隱私權也向數字隱私權擴展。在一切皆可數據化的條件下，數據采集方式的多樣性和個人信息采集的廣泛性也帶來了對個人隱私的新威脅。二是數據掌控不均衡存在結構性風險。平臺企業的技術和數據優勢使其在相關技術治理準則制定中擁有一定話語權，從而進行價值輸出。三是算法禁錮困境凸顯。由于算法對數據肆意無序利用，人們在享受數據和智能帶給人類便利的同時，也不得不承受被算法支配和禁錮的后果，最可怕的是人們對此習以為常，甚至不知道自己被算法所支配。運用數據、依靠機器智能的自動決策系統在對用戶做出決策分析時，由于數據和算法本身不具有中立性或者隱含錯誤、被人為操控等原因，對用戶進行區分對待，造成歧視性后果，最為典型的就是性別歧視、區域歧視和不公平的競價規則。算法基于用戶過去行為來預測未來偏好，并以此為基礎進行內容生產和分發，典型算法禁錮表現就是精準推薦各類想要購買的商品、喜歡看的視頻、感興趣的新聞等，讓人們陷入同質化的信息流，導致人們被算法“喂養”。

　　三、圍繞數據所有權建立數據共有制

　?。ㄒ唬┨岢鼋祿袡嘀贫仍O想

　　現有所有權模式和產權制度，都無法直接適用于數據。在中國特色社會主義基本經濟制度下，堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，數據作為新的生產要素，須建立一種符合我國國情的數據所有權基本制度——數據共有制，即數據作為生產要素歸數據相關方共同所有，數據生產要素按貢獻參與分配。通過數據共有制可以明晰數據權利規則，建立數據權利秩序，明確數據權利界限，固定數據權利內容，規制數據流通、數據許可、數據稅收、數據管理等活動。數據共有制的實行既可確定數據權利主體，又可確定不同主體所享有的數據權利。數據共有制可有效解決阻礙數據要素發揮作用的數據確權問題。

　?。ǘ祿灿兄茖ι鐣l展具有重要意義

　　建立數據所有制基本制度是社會發展演變的必然要求，更是對當前社會發展現實需要的回應。第一，建立數據共有制有利于鞏固黨的執政基礎，加強公有制的主體地位，增強國家在數據發展中的主導作用，形成穩定的生產資料所有制。第二，建立數據共有制有利于確保做到“兩個維護”。數據共有制可有效發揮數據集中優勢，強化數據指揮權，確保貫徹落實好習近平總書記重要指示批示精神和黨中央決策部署，有利于加強黨的全面領導，確保政令暢通。第三，建立數據共有制有利于發揮中國特色社會主義制度優勢，充分協調利益關系，優化數據資源配置，理順數據生產關系，規范收入分配秩序，促進形成橄欖型的收入分配結構，促進共同富裕。第四，建立數據共有制有利于數據發揮要素作用，健全數據市場規則，規范數據行為，減少由數據引發的權利紛爭，降低交易成本，促進數據的有序流動，激發社會創新活力，活躍經濟社會發展。

　　（三）數據共有制的主要內容

　　數據共有是指相關主體對數據所有權的共同所有。數據共有制的核心是利益共享與合作控制，關鍵是數據控制權回歸，打破數據壟斷。通過數據共有制可以建立一個合作、共治、負責任的數據規則體系。數據價值產生于多源融合，數據共有制使得數據價值的實現方式不再是單主體的數據治理，而轉變為多主體的數據共治。

　　在現實中，多個主體“共有”數據已成為一種常見現象。數據處理行為通常成本很低，甚至零成本，而數據利用卻能帶來一定的經濟效益、社會效益，多個主體對同一數據的使用、開發利用，并不會影響數據的效益發揮，反而會增進數據效益。例如，數據在采集、傳輸、交易、流通等過程中同時被不同主體占有，此時在同一數據上的多個占有主體就構成了客觀上的共有。再如，來自不同主體的數據匯聚成數據集合，各個主體因對數據集合的貢獻而成為數據集合的共有者。

　　數據共有制并不一定是對數據所有權全部權能與內容的絕對共有，可以是對占有、使用、收益、處分中的某一或某幾項權利的共有，數據共有制在不同領域、不同場景中的具體表現形式是不同的。在數據共有制框架下，界定數據權利邊界，科學設計數據流通、交易規則，結合私法與公法制度，能夠兼顧私有權利與公共利益，促進生產力與國民經濟發展，維護國家數據安全與數據主權。

　　從權利主體層面，數據共有制肯定個人作為數據所有者的人格權與財產權，個人尊嚴、隱私等重要權利通過信息自決得以保障；數據共有制明確企業合法利用數據資源的邊界，避免在創造經濟收益的過程中產生權利紛爭、數據搶奪、黑市交易等亂象，保障企業更有活力、更有動力開展數據產業經濟活動，增強企業的創新能力；數據共有制有利于政府對公共數據有效管理和開發利用，有利于激發公共數據要素活力，釋放公共數據價值，營造良好的國家數據發展、建設與創新環境。

　?。ㄋ模祿灿兄频目尚行?/strong>

　　確定數據所有者最根本的決定因素是在數據產生過程中全部生產要素的所有者是誰。數據產權具有混合性、可復制性、非排他性等特征，不同于普通物質性產權，相似于但又有別于知識產權等非物質性產權。此外，數據權利涉及的主體眾多，不同主體所享有的數據權利內容不同，但在特定場景中卻可對同一數據產品享有競爭性利益。從現實角度看，數據所有權可以是獨有的，也可以是共有的。同樣一條數據在不同的產生條件下可以出現不同的所有權歸屬形式。如果全部生產要素不屬于單一個體，那么數據就應該按照數據生產要素在數據生產中的實際貢獻歸屬于不同所有者，成為一種各方共同擁有的特殊物品。數據共有制的設計基于數據的特殊性質，考量實踐發展的選擇，兼顧私有權利與公共利益的實現，數據共有權的實現具有權利客體同一性、主體權利獨立性等基礎。

　　數據的可復制性能夠保證數據共有制權利客體的同一性。數據的復制、重復利用實現了數據共有者之間對相同數據享有所有權，保證了不同主體共有權利的客體同一性。雖然數據復制后可能存儲于不同載體、不同地點，但是這種完全一致、毫無差別的數字化復制品為數據共有者提供了絕對相同的權利客體標的。

　　數據的非排他性能夠保證數據共有制主體權利的獨立性。一個主體對數據的占有、使用、收益、處分等行為，通常并不會影響其他主體對該數據進行利用，也不會減損數據的再次、多次利用效益。數據所具有的這種非排他性能夠保證不同主體可同時行使各自的數據權利，每個權利主體都可以占有或使用完整的數據，都可以獨立地行使所享有的數據權利。

　　四、以數據共有制推進數據基礎制度體系構建

　?。ㄒ唬┴叫铇嫿〝祿A規則與制度

　　一是數據特性呼吁數據基礎制度創新。數據具有“超物”的特性，如泛在性、多樣性、混雜性、可復制性、非排他性等，與數據相關的權利主體眾多，涉及的財產關系較為復雜甚至彼此沖突，數據產權界定又與數據安全保護、個人信息保護等問題相互交織。數據時代需要不同以往的治理模式和規則，建立起符合互聯網發展規律、適應數據發展趨勢的基礎制度，支撐相關法律法規、行政管理、市場交易的運行與應用。數據是經濟社會發展的關鍵要素，而數據權屬是其中的核心問題，數據確權是數據時代最重要的制度安排。二是建立完善數據基礎規則體系。數據時代，數據規則體系成為一個國家重要的治理制度設計，應依托我國互聯網規模優勢與網絡大國的發展優勢，建立符合信息社會先進生產力發展規律的數據規則體系。實現執政資源和行政資源的統一調配，更好發揮黨的全面領導作用，提高黨的統籌協調能力、社會整合能力、風險應對能力、總體安全保障能力，發揮社會主體積極性，保障民營企業的創新活力。三是通過基礎制度與規則確立統一尺度的管理體系。各個時期不同部門針對數據管理采取的法律手段、行政手段、經濟手段未形成體系，難以有效規范數據要素市場與數據行為。通過基礎制度安排，明晰數據權利邊界與權利規則，形成制度框架下的數據行為范式，改變當前主要依靠行政處罰從經濟層面規制數據社會、數據市場的現狀，用制度與法律去規范和促進數據要素健康有序流動。

　?。ǘ┐_立數據共有制的配套保障體系

　　一是基于系統理念建立數據共有制。數據共有制的核心要義是解決數據權益的平衡分配問題。數字文明時代，數據共有制應該成為社會基本制度的重要組成。數據共有制的建立是一項艱巨而復雜的系統工程，不僅要完成數據價值的公益和私利的平衡分配，還須對現行的基本數據制度進行創新與安排。二是數據共有制的制度化、法治化保障。數據共有制作為一項基礎制度，會與法制相互依存、與道德相互補充、與社會習慣相互滲透、與社會輿論相互配合，共同對社會發揮作用。必須創新現行的權利保障制度，否則數據共有制只會停留在理念層面，難以發揮數據共有的價值。創新、完善與數據共有制保持一致的權利與義務保障制度，讓數據共有制獲得制度性的保障與法律性的支持。[4]三是保障數據安全有序流動的規則設計。數據與其他有體物不同，數據的價值實現在于流動與利用，而非固定、專有、獨占的絕對性保護。數據共有制的設計基于數據的特殊性質，考量了實踐發展的選擇，兼顧了私有權利與公共利益的實現。需要構建公眾與政府、公眾與企業、政府與企業、企業與企業之間共有數據的規則，從而保障公眾、企業、政府對各自所擁有數據的利用情況、安全情況、處置情況等方面的知情權。

　?。ㄈ┟鞔_數據管理體制機制

　　一是明確數據管理機構與職責。隨著機構改革的推進，各地區普遍建立了數據管理機構，數據管理職能基本確立。但是，中央層面的數據管理職能分散于多個部門，全國統領性數據管理機構與管理體系缺位，造成各地區數據管理機構及職能設置各不相同。目前地方數據統籌工作大多依靠地方主要領導進行協調，沒有形成制度性安排，在形成各具特色的地方創新性實踐同時，也容易造成地方信息孤島。因此，明確全國統一、自上而下的數據管理機構與職責具有必要性。二是建立數據管理制度體系。數據所有制配套管理體系是激勵和約束數據要素市場主體行為、保障數據要素高效安全參與分配的規則集合。從構成內容來看，數據所有制配套管理制度體系主要應包括數據所有權管理制度、采集應用標準、數據確權標準、開放共享制度、流通交易制度、收益分配制度、數據治理規則、個人隱私和數據安全保障制度、數據技術標準與基礎設施支撐體系等。三是選擇信息化發展較成熟的領域和地方作為試點。將數據共有制落實到實踐層面，可選擇在信息化發展較為成熟的領域和數據治理水平較高、產業成熟的地區開展數據所有權制度試點，建立數據要素改革試驗區，探索和驗證數據共有制及配套管理制度體系的運行。通過數據共有制的配套管理體系，統籌數據采集處理、開發利用、交易流動、安全和個人信息保護，加快建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范。

更多精彩，請關注“官方微信”