11月28-29日，由中國社會科學院信息化研究中心和北京國脈互聯信息顧問有限公司聯合舉辦的“2018智慧中國年會”在北京隆重召開，以“數據賦能 智慧中國”為主題，共有來自全國部委、省、市、區縣電子政務、智慧城市、大數據主管領導、行業專家、企業代表、主流媒體千余人參會。
本文系清華大學國家治理研究院執行院長、清華大學電子政務實驗室主任孟慶國先生于11月28日下午在“人工智能賦能智慧政府研討會”分論壇上的演講，內容通過現場速記整理，未經本人審核。
【清華大學國家治理研究院執行院長、清華大學電子政務實驗室主任 孟慶國】
我今天跟大家交流的是關于數字化轉型的邏輯。人工智能，智能到底是什么含義？從“技術采納”到“價值賦能”，不管是強調智慧政府、電子政務還是數字政府，最核心性的是以技術為驅動，從而演變出來的概念。技術驅動不單是涉及工具層面、技術采納層面，可能帶來的是價值、理念、文化上的全新性的東西。今天我想從這幾個方面談談我的觀點。
一、政府數字化轉型的演進歷程
政府的數字化轉型要經歷幾個階段，從技術采納角度來看至少要經歷電子化階段，在互聯網普及之前，很多的政務活動靠技術手段。隨著互聯網的普及發展到網絡化階段，進一步改變政府和社會、政府和企業、政府對外部經濟社會的管理和服務。在目前、未來我們談數據，是不是進入數據化階段，強調數據驅動政務服務模式。數據足夠發達之后，我們可以引入人工智能的手段和方法，將來政務活動是不是進入更加智能化階段。從技術層面來看，數字政府可能會出現這么幾個階段。
二、數字化轉型的維度
從政府轉型背后的邏輯來看，單從技術層面上看可能不夠，如果想更好地理解和引導政府轉型，可以從3個維度展開。1個維度是數據，作為數據驅動的政務劃分，或者數據驅動的數字化政府，實際上單從數據上看還不夠，因為政府核心性的工作是通過政府的職能履行，通過政府對各種各樣政府承擔事項、承擔活動、對業務的開展來達到目的，所以還要從業務來看。各級政府搭建了很多平臺，做了很多事情，但是實際上老百姓的獲得感很弱。從外部來看，任何政務信息化工作最終是滿足社會的需要，要落實到服務上來。所以說數據是基礎，業務是核心，服務是目標。
三、數據邏輯：數字化轉型的基礎
數據邏輯的三個基礎問題：一是數據從哪來？二是如何整合起來？三是整合起來如何用？
1.職能結構對政府數據整合共享的影響
數據怎么整合起來是老大難問題，也是長久制約電子政務發展的問題，這里不是說技術層面解決不了這個問題，更多的是政府組織架構的問題。在政府職責、業務條塊分割這種大的架構中再遇到我們這種不連的數據基礎時就會產生沖突和矛盾，出現“該聚聚不了”、“該通通不了”、“該上上不去”、“該下下不來”等問題，從而導致孤島問題、數據不能有效共享的問題，這是一個最根本性問題。
2.數據如何整合起來？
如果我們從微觀視角來看，一般的部門在業務開展過程中會不斷產生數據，這些數據不是籠統地講要整合、共享、開放，還要分類，至少分兩塊。一塊是指產生的數據，這塊數據對別的政府部門來講是非常有價值的，別的部門在業務開展過程中需要這樣的數據，這就涉及到信息共享。需要共享就要思考怎么樣搭建共享平臺、怎么樣梳理交換目錄、交換體系等等。這個部門產生的數據對于外部的企業、外部的開發者也有很大的價值，那么這些數據可能不是共享的概念，而是開放的概念。怎么樣讓業務部門把產生的數據開放出來，很多地方在搭建數據開放平臺，那么要對數據進行清理，要對數據制定規則來促進數據開放，如果不是無償的話，可能還要進行數據交易。所以單從一個微觀部門來看，如何讓部門把數據拿出來，符合大數據發展思路，有很多的工作必須要做，這些工作又牽涉政府架構的問題，因為政府的數據和系統構建原來是以部門為中心，現在把2個或更多部門放在一起就會發現很多問題，很難符合現在的需求。
3.政務數據的整合利用
?。?）政務數據共享的“一對一”模式
政務數據共享沒有得到根本性解決有復雜的原因。涉及到統一的共享不好搞，我們就采用“一對一”模式，靠感情、靠關系去實現“一對一”共享，目前很多部門數據靠這種方式解決，但這種方式是非制度性的，可持續不強。一條數據可以、一個數據可以，但動態的、實時的數據共享很難，所以“一對一”共享的模式不是我們想要的。
?。?）政務數據共享的“集中式”模式
那集中式共享是不是我們想要的？現在都在成立大數據局，都在搞數據這塊，實際上集中有集中的優勢，也有集中的不足。首先為什么集中這個問題沒搞清楚?，F在很多地方搞平臺，系統都上云了，數據都拿出來了，但數據拿出來干什么這個沒有想清楚。這種情況下就會發現產生的數據不好利用，“集中式”模式改變不了我們政府對數據的使用。因為沒有應用場景、沒有應用需求，數據雖然都在一起了，但數據的規范性、統一性、標準等問題依然存在，數據沒有產生價值。
?。?）通過“三權”分置的集中式共享
數據的共享該怎么弄？由于權職關系沒理清楚，靠政府自上而下的“一把手工程”也很難，這里面就牽涉數據權責問題?；凇叭龣唷狈种玫墓蚕砟Ｊ?，基于應用場景出發，部門會應用到哪些數據，會用到哪些部門的哪些數據，這些數據要界定權責關系。這些數據是我們部門采集的，采集權歸我，歸屬權在這，那么對數據的安全、使用要負責任，數據共享出來有收益在里面。作為采集方、擁有方鑒定他的權責之后，別的部門在使用的時候，使用方要不要進行權責的界定，在什么場景，用來干什么，拿到的數據能不能再給第三方等都要進行界定?；跀祿臍w屬方、使用方，我們通過第三方的機制，搭建一個共享交換平臺，對共享交換平臺有什么權責，這種權責一定是針對具體數據事項的。對于數據項有什么權責，對于使用方是可見還是可用，還是可用不可見，還是既可用又可見，這種方式我們都要進行清晰地界定，然后來實現歸屬的問題。在數據交換中一定會用到智能合約，這種交換不是線下一條條數據去談，而是事先約定好，通過智能合約的方式來實現數據的交換。底層是用數據加密還是數據區塊鏈，還是借助區塊鏈的理念來重新構造基于權責關系的數據共享交換平臺，這些都要考慮清楚。
四、服務邏輯：數字化轉型的目標
1.政務服務范式介紹
政府搭建數據平臺提供服務無非三類，一類是行政大廳式的服務，一類是企業平臺化的服務，一類是社會參與型的服務。行政大廳式的服務線下是服務大廳，線上是政府網站、手機APP、智能終端等，這類平臺的基本架構包括平臺、服務、內容等。平臺上技術部門在主導，服務內容通過技術可以放在平臺上來，這種方式非常多，如一體化政務服務平臺、網站、手機APP等，并不是說信息化平臺就是最先進的，因為從價值、理念的角度他還是一個產品制作的過程。行政大廳式服務有3個特征：一是政府為主導、獨占性強；二是內容上有什么給什么，愿意上什么就上什么；三是主動權在政府業務部門?；诰W站的服務和線下的服務整個服務理念還是傳統服務理念，只不過是通過網絡平臺給予支撐。
隨著互聯網企業的發展，很多新的服務模式出現，比如說微信、支付寶平臺，很多地方政府把服務通過微信小程序、支付寶平臺來實現服務。這樣的模式在前端就不需要搭建平臺，用現成的企業化平臺。企業化平臺優勢非常多，很多企業平臺已經安裝在用戶手機，政府只需要跟企業合作把政府服務嵌入進來，這種模式跟行政大廳式不一樣，需要跟企業合作，用戶體驗更好，不需要政府再做宣傳推廣，直接利用企業的便捷性來提高優勢和體驗性。
社會參與型的服務比較典型的是“隨手拍”，不管在交通領域、環境保護領域、安全生產領域還是城市管理領域，例子很小很簡單，但理念非常深刻。原來我們認為政府服務就是政府部門的事，但是現在來講，通過目前環境的開放，比如治理信息的采集和開放，我們每一個人都變成服務的提供者，或者服務提供的參與者。如日本琦玉縣的政府部門和企業合作，利用企業平臺、技術手段來感知原來政府在工作中很難發現的東西。比如通過剎車痕跡信息的采集，就能夠知道城市目前區域、道路標識、道路規劃建設是不是合理，通過這些方面來改善城市交通運行的安全性，降低事故發生率。對用戶來講，在很多環節里面是打開的，讓社會各界能夠參與進來，平臺能夠變成社會化的平臺；還有政府搭建的如開放平臺，社會各界都可以來參與，整個服務內容、結構就變成多元的。
2.政務服務范式的比較
這三類簡單的劃分為1.0、2.0、3.0。行政式的服務是現在的主流，側重于“以政府部門為主導，用戶訪問接受服務”，政府服務部門在服務提供中扮演較為主導性、獨占性、宿主式的角色。但不要以為搭建了平臺政務理念就前進了，因為政務的理念、過程，從服務的提供到服務的接觸者，這種關系永遠不會改變；范式2.0即企業化的政務服務側重于“以第三方平臺為依托，方便用戶獲得服務”，政府服務部門更加注重有用戶粘性的第三方平臺的使用，服務的內容嵌入化、服務的過程便利化；范式3.0即社會型的政務服務側重于“用戶參與服務提供，服務更加匹配用戶需求”，政府服務部門通過開放式機制，更加注重吸納和分享，通過公眾參與和多方合作，實現眾包眾籌式的服務模式。這種方式讓我們用戶從使用者變成服務的提供者，通過政府數據包來體現服務?，F在大家都用百度或者高德地圖，他們這種非常精準的、及時的路況數據恰恰來源于每一個使用者，手機上可以傳感你的位置、你的狀態等數據，所以構成了新的服務理念模式?；诩夹g手段來實現政務服務需要在原有的以行政式為主導的服務基礎上進行思維、模式等創新，更多的促進用戶參與，提高用戶體驗，這些是非常重要的。
當然這三類不是說誰比誰高，誰比誰好，他們相輔相成、相互集中。所以，大數據和信息技術的進一步發展，政府需要轉型，需要進一步發展和改革，把原來政府承擔的現在能夠利用信息化平臺智能化、自動化的東西都要放出去，真正實現社會型的政務服務。所以從這3個范式來講，對政府的開放力度要求越來越高，對社會的參與性越來越高，政府服務的模式、效果、價值越來越好，如最多跑一次就是政府服務效果的提升；從企業化的政務服務來講，企業要好，企業的效果、滿意度、參與度要高，用戶要有知情權和和監督權，所以這種模式是不是政府未來從服務角度來考慮的一種運維。
五、業務邏輯：數字化轉型的核心
數字化轉型的核心是政府自身的轉型，政府自身體系在業務上需要從事項、流程、組織、制度上進行轉型。首先，政府該做的事情一定要精簡和規范，該做的事情怎么樣適應數據的驅動、智能，來使得流程更能夠與技術相融合，所以要實現流程的優化和重組。凡是組織架構和技術架構不相適應的情況下還要實現組織結構的調整和變革，就像網上報稅一樣，就像無人駕駛技術出現之后對交通的管理方式帶來的變革是一樣的，所以我們還要有制度層面的一些調整。這些調整要對應技術采納帶來的新情況，只有這樣數字化的轉型才能夠得到根本性的實現。數字化轉型我認為是數據為要素的，是政府全面的轉型，是事項、流程、組織到制度的轉型。
事項大家好理解，政府該做什么不該做什么，尤其在人工智能和大數據時代，政府該做的和傳統的政府一定是不一樣，有些東西信息化做了很清晰和規范的處理，權責界定清楚。就像很多地方可以在網上實現全流程辦理，不需要人工干預，如果政府的事項到那一步的話，政府就可以把這些事項拿出來，不應該讓政府來做這個事情，就像一件事情參與社會一樣，社會完全可以有序、規范去履行，政府就不需要再介入了。這是政府轉型一個新的視角和來源。
流程，大家講的比較多，將以前傳統的政務流程用信息化流程來取代，未來是一個基于數據的過程，原有政府的行動過程可能完全被顛覆。
還有組織結構和制度，制度方面我多講一點，就像今年三月份，無人駕駛技術在加州發生交通事故，這個過程完全是機器行為，那怎么給機器定責？無人駕駛系統該不該付法律責任？我們的法律主體是自然人、法人，但無人駕駛系統不是法律主體，那么該追究誰的責任，是該追究無人駕駛背后法律主體的責任嗎？我們現在可以這樣做。在無人駕駛系統的安全不可避免的情況下，駕駛系統是傾向于保護無人駕駛系統背后的主人，還是傾向于保護迎面而來的校車（校車上有很多學生）。我們必須對這些方面進行研究，而且政府要有非常清晰的規制，不然無人駕駛汽車在普及時就會遇到法律問題、倫理上的傷害。我們要對算法進行規制，還要進行制度的建構。還有一個例子是日本多摩市出現市長的候選人是機器人，機器人該不該有選舉權和被選舉權？將來城市領導人面對眾多候選人的時候，有一個候選人（機器人）對城市運行等各個方面無所不知，做出的分析最完美、最公平、最客觀，對每個人都平等相待，那選舉的時候會不會選它（機器人）？這些在未來都可能出現。對未來我們的制度要怎么去建設來適應政府的數字化轉型，不然每走一步都是非常艱難的。
六、總結：未來政府數字化轉型的路徑
數據、服務、業務，數據邏輯、服務邏輯、業務邏輯和傳統的技術轉型邏輯不一樣，他既體現技術的特殊性，又有很多價值層面的東西需要了解，而且在整個過程中推動數字化轉型的主體一定不是政府，而是政府、市場和社會組成的生態，這種合作是一種新型關系的碰撞，并不斷迭代，不斷促進政府數字化轉型。
謝謝大家！
附：國脈，是領先的大數據治理和數字政府專業提供商。創新提出“軟件+咨詢+平臺+數據+創新業務”五位一體服務模型，擁有數據基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業提供專業咨詢規劃和數據服務，廣泛服務于信息中心、大數據局、行政服務中心等政府客戶、中央企業和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區域設立20余家分支機構、5大技術研發基地，服務客戶2000余家，執行項目5000余個，連續多年開展中國政府網站、智慧城市、互聯網+政務、營商環境等公益評估評選活動。被業界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優選咨詢機構，國內首倡智慧政府理念，首創智慧城市、數據治理、互聯網+政務評價體系，首推數據資產普查、全口徑數據資源目錄、數據元標準化、數源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產品，信息資源編目、公共數據普查等業務全國占有率和影響力名居榜首。
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