鄭磊：數字治理的效度、溫度和尺度

　　近年來,數字治理在許多國家迅速推進，實踐者和學術界對于數字技術賦能治理的前景充滿了期待。

　　然而現有研究表明，只靠技術的單兵突進和剛性嵌入,而缺少理念的更新、制度的變革、組織的轉型、法治的規范和倫理的關切，數字治理既未能充分借助技術的能量，實現對治理的有效優化，還可能帶來預期之外的副作用，影響人的體驗和感受，抑制人的自主性和參與度，損害人的權益和尊嚴。

　　因此,對數字治理的目標期望和推進方式應進行反思和調整。首先,技術賦能不等于技術萬能,對數字技術賦能治理的期待應切合實際。其次,推進數字治理不能只靠技術的單維度賦能,還需要理念、制度、組織、法律、倫理等多個維度的協同支撐與規范制約。不能只考慮技術上“能不能”的問題,而不考慮管理上“可不可行”、公眾感受上“好不好”、法治上“可不可以”的問題。數字治理應以人的感受為出發點和落腳點,做到有所為,有所不為,把握好效度、溫度和尺度,這三個“度”將直接影響人民群眾在數字時代的獲得感、幸福感和安全感。

　　引言

　　近三十年來,數字技術迅猛發展,由此生成的數據也在數量、顆粒度、實時性和多樣性等方面迅速提升,為人類的政治、經濟和社會生活的方方面面帶來了巨大改變。數字治理也得到了許多國家的高度重視和大力推進,實踐者和學術界對于通過利用數字技術提升政府效率效能、優化公共政策制定、提高公共服務水平、擴大公眾參與、推進制度轉型等方面的前景充滿了期待,刻畫了各種美好的“未來圖景”。

　　那么,幾十年來,數字治理究竟有沒有帶來人們所期望的效果?給社會公眾帶來的實際感受如何?是否帶來了體驗更好的服務和更人性化的管理?又帶來了哪些“副作用”和風險?數字和治理之間究竟是怎樣的關系?

　　本文通過文獻梳理對數字治理的效度、溫度和尺度進行了回顧和探討,以期通過對“熱問題”進行的“冷思考”,為數字治理實踐者的進一步探索提供建議,并為學術界的未來研究提供參考。

　　一、數字治理的效度：數字化是否帶來了獲得感？

　　每當一種新技術出現的時候,社會各界都對其充滿了期待,公共治理領域也不例外,人們期待著新興的數字技術能夠提高政府的治理能力,解決許多過去未能解決的治理問題。幾十年來,人們曾經對數字技術賦能治理有過哪些期望?這些期望是否實現了?數字技術必然能提高治理能力和提升治理效果嗎?本文首先對數字治理的效度進行了梳理和探討。

　　(一)對數字治理有過哪些期望

　　雖然不同國家在不同時期曾出現過電子政府、電子政務、電子治理、數字政府、數字治理等不同名稱和定義,這些概念都反映了各國對于利用信息和數字技術賦能政府、優化治理的期望,只是采用的技術手段不斷迭代,制定的治理目標也有所差異。

　　1.國際上對數字治理的期望

　　在國際上,早期對于數字技術賦能政府的期待主要集中于對內提升政府自身的管理效能,對外提升政府透明度和公共服務水平,在這一時期出現的相關概念主要有電子政府、數字政府、電子行政和電子政務等。之后,一個比“數字政府”更為全面的升級版目標——“數字治理”開始出現?！皵底种卫怼边@一概念包含了數字政府的既有目標,但不再滿足于技術與公共管理的簡單結合,而是以更開闊的視角來審視社會和政府在不斷變化的技術環境中的相互作用關系。數字治理的目標不僅包括提升行政效率和公共服務,還著眼于如何通過信息技術推進行政改革,擴大公眾參與,并重塑國家和公民、社會、及私營部門之間的關系。與之相近相關的概念有電子治理,電子參與和電子民主等。

　　總體上,數字政府的目標更側重于將數字技術賦能于政府自身,而數字治理的目標則是將技術賦能于政府、企業和社會公眾等多元主體,并最終重塑三者之間的關系,具體包括提升政府效率效能、優化公共政策制定、提高公共服務水平、擴大公眾參與、推進制度轉型等方面。

　　具體而言,國際上有代表性的關于數字治理的概念和目標有:20世紀90年代初,美國政府最早提出將對于信息技術的創新應用與“政府再造”相結合,讓公眾能通過“在線而不是排隊”的方式來和政府實現交互,“電子政府”這一新概念隨即誕生;之后,根據《聯合國電子政務調查報告》的定義,電子政府的目標是通過將信息通信技術應用到政府運作中,重塑其內外部關系,從而使政府變得更有效、合法、透明和負責;經濟合作發展組織對于電子政府的期待是通過使用信息通訊技術來提升政策效果、服務水平、對公民的回應能力,提高政府效能,促進跨部門合作,推進以用戶為中心的服務導向,改善與私營企業的關系;世界銀行則在改進政府服務、優化政企互動、提高政府管理效率等目標之外,還強調了通過信息獲取向公民賦權,并轉變公民、企業和各類政府機構之間的關系。

　　2.我國對數字治理的期望

　　在國際趨勢影響和本土治理需求的共同作用下,我國政府和學界近二十年來提出了政府信息化、政府上網、電子政務、智慧政務、政府數字化轉型等概念和目標,近年來,“數字政府”和“數字治理”這兩個概念越來越多地開始被政府和學界所接受和使用。

　　數字政府是人類技術進步在公共管理領域的作用結果,表現為政府結構、理念、戰略、工具接受數字化改造,并且政府基于新技術向外輸出新資源、新服務。通過數字化思維、數字化理念、數字化戰略、數字化資源、數字化工具和數字化規則使政府形態和社會治理模式發生轉變。數字政府是政府借助新一代信息通信技術,通過連接網絡社會與現實社會,重組政府組織架構,再造行政流程,優化服務供給,促進經濟社會運行全面數據化而建立的新型政府形態。在技術層面是政府基于數字技術以更有效率的方式分配信息,在組織層面是政府基于數字基礎設施的賦能、協同與重構。通過大數據等技術為地方政府改革提供難得的機遇,對政府與社會多元主體關系的重建、政府職能的規范、政務流程的優化和動態資源的配置等方面帶來影響。

　　數字治理的目標則強調政府與公民、政府與企業、政府與政府之間的互動以及政府內部運作,涉及到政府、市民社會和以企業為代表的經濟社會三個主體。數字治理是將現代數字化技術與治理理論融合的一種新型治理模式,意味著政府權力由機構中心向以企業或者市民為中心的轉變,增強了政府、市民與企業之間的互動,體現了服務型政府以及善治政府建設的要求;主要指政府、公民及其他主體依托信息技術的運用而進行的參與、互動與合作,是融合信息技術與多元主體參與的一種開放多元的社會治理體系;不僅僅是行政系統的自我優化,而且是涉及行政體制、政治體制的全面革新,不是單純強調行政效率,而是同時追求政治價值的實現。通過技術賦能和技術賦權雙重機制,以同時提升政府治理能力和社會協同能力,不僅促使數字技術嵌入政府科層制以推進治理結構再造、業務流程重塑和服務方式變革,還構建著新型政府-社會關系、政府-市場關系。還有學者發現,數字政府和數字治理相關概念的內容范疇具有重合部分,近年來還呈現出界限漸趨模糊,趨同日益明顯的態勢。

　　(二)對數字治理的期望都實現了嗎？

　　以上這些數字技術賦能政府和優化治理的期望,更多是目標或假設,那么在實然層面,對數字治理的這些期望真正實現了嗎?實施效果如何?國內外學界的研究表明:有些期望實現了,有些并沒有實現;有些只是形式上而不是實質上實現了;有些不僅沒有實現,甚至違背了初衷走向了反面。

　　1.對國外數字治理效度的研究

　　自20世紀90年代以來,互聯網和信息通信技術正在改變政府組織及其治理的方式。政府信息技術占據了許多公共管理的中心位置——改革現代官僚組織、促使機構扁平化、提高決策能力、推進政策變革。公共組織的結構和運作方式、公共服務的提供方式、政策的制定、實施和評估方式以及公民參與民主進程的方式等方面的根本變化,通常都是通過技術的引進來實現的。對美國州政府和地方政府電子治理的評估表明,電子治理在提升公共服務和改善政府運作方面的進步最為明顯,在制定信息法規和政策方面也已取得不少進展,但在通過信息技術深化民主和推進行政和體制改革這兩個方面,進展較小,即使有一些重大的改進,也都沒有上升為真正的改革。對于人們期待的通過信息技術帶來根本性的行政改革和體制轉型的假設,許多實證研究發現信息技術本身并不能驅動改革,相反,技術卻能在傳統的權力架構下推動漸進式改革。還有研究發現,基于互聯網的政策網絡實際上加強了現存的權力影響模式,而不是鼓勵了新的聲音,大數據技術未能如預期的那樣推動公共政策制定的變革。

　　2.對我國數字治理效度的研究

　　在我國,為適應并促進技術在政府治理中的應用,政府在組織結構和職能設置方面已經有了大量創新,并且隨著數字治理的發展,還在不斷調整和演化。在決策上,數據價值充分體現,科學決策水平提升;在服務上,“互聯網+”推動變革,智慧政府便民利民;在監管上,“互聯網+”深化改革,公共安全保障有力;在辦公上,在線協同重塑政府,組織效能大幅提升;在監督上,社會監督廣開言路,內部監督了如指掌。大數據技術在多方面提升了官僚制運作的效率,體現在政府組織關系與組織運作,以及社會治理和公共服務等方面,大數據的優勢和效度提升了政府服務社會的效率和質量,增強了政府績效?！盎ヂ摼W+政務服務”可通過降低行政負擔優化營商環境。在線審批平臺可以通過提高行政審批的規范程度來提高企業家的投資意愿,數字技術具備約束行政權力、強化縱向治理等重塑政府組織架構的潛力。民眾通過線上參與表達的訴求事實上能夠影響政府的政策重點,有利于提升公共治理的質量。根據《2020聯合國電子政務調查報告》,我國電子政務發展指數從2018年的0.6811提高到2020年的0.7948,排名提升至全球第45位,比2018年排名第65位有大幅提升。其中,在線服務指數得分最高,達到0.9059,位于“非常高”的第一梯隊。

　　然而,研究表明仍有許多對于數字治理的期望并未完全地、實質性地實現。在通過數字技術提升政府效能和公共服務水平等方面,有學者指出數字治理的“效”不僅包括“效率”,更應包括“效果”。近年來我國政府雖然在電子政務方面的人力物力投入不斷加大,但對公共治理的“效果”帶來的實質性改善十分有限,產生了內卷化問題,體現為“看不準”“做不到” 和“改不了”?！翱床粶省本褪敲闇虱h節出了問題,即信息失真;“做不到”就是射箭環節出了問題,即執行偏差;“改不了”就是事后的反思和調整環節出了問題,即修正困難。地方政府部門在數字化轉型過程中,服務渠道的網絡化建設水平低且融合度不足,制約了服務質量與效率的提升;數據管理體系和配套制度建設不夠完善,沒能在管理、服務及決策優化中發揮其應有的價值;智能化建設思路不清晰,相關工具未能很好地嵌入部門運行和實踐之中。

　　在推進數字治理的過程中,政府視角而非公眾視角的行政化、封閉化問題較為嚴重,從政府角度片面地強調資金投入而忽略公民的用戶體驗,重視內部硬件投入而忽略與用戶連接的應用開發,重視前期建設而忽略與用戶互動的運行體系的構建。大數據所改變的僅僅是公共服務的出入口,但無法改變基于科層運作的公共服務生產機制。盡管與數字政府相適應的組織架構變革和行政流程再造有所推進,但這些并沒有改變權力的結構、邊界及其運行機制,相反還鞏固和強化了既有的權力體系,使得體制的總體優化變得更為困難。

　　形式數字化、過度數字化現象突出。一些數字治理項目需求驅動不足,問題導向不清,僅僅是為了滿足政府自身的功利需要,為了數字化而數字化。一些地方政府和部門推出的移動和智能應用 ,脫離公眾的現實需求,應用的使用率低,完全成為一種裝飾。有些地方的數字化不但沒有實現“便民”,還增加了公眾的負擔和成本 ,一些事項線下辦理完后,還得在線上再跑一次。在基層實踐中,數字治理衍生出大量“指尖上的形式主義”,服務公眾變為官場作秀,整體性推進變為碎片化建設,多元主體協作治理變為政府一元化管理,提高效率變為增加負擔?；臃倍嗟腁PP、公眾號、微信群實際上不僅未能給基層公務員減負,還增加了他們的工作負擔,基層工作人員每天忙于在多個部門開發的應用上打卡、填表和強制群眾下載,卻沒有時間去走街串巷服務群眾。大數據對提高效率節省費用、改善服務的影響也仍然受到質疑,需要反思其成本和收益. 。許多數字化應用更多是傳統治理理念和治理模式的簡單數字化,卻浮于表面,流于形式,好看不實用,既沒有給公眾帶來良好的服務體驗,也沒有提升治理效能,更沒有帶來深層次的改革和轉型,還浪費了大量財政資金。

　　在擴大公眾參與方面,互聯網曾被認為擁有增進公眾參與水平的巨大潛力,但互聯網果真成為挽救“公眾參與衰落”的有效力量了嗎? 大部分學者仍無法就互聯網是否發揮出了實質性的積極影響,以及這種影響主要是直接的還是間接的,是選擇性的還是拓展性的等問題做出明確判斷。有學者指出,近年來,那些能夠增強政府控制力的電子政務項目得到了迅速推進,如稅收、海關、網格化管理、視頻監控、輿情監控等,而那些改進政府自身管理、強化外部監督、加強政民互動的項目則明顯滯后?！氨韺印鄙系男畔⑻峁┖凸卜账坪踹M步不小, 但深入到其“內核”之后發現,其在官民互動、電子民主和政社合作等方面較為空洞?；鶎诱當底制脚_所開通的版塊多屬于信息傳達、規章制度等內容,諸如民主選舉、民主決策的活動并未完全線上開放,公眾的線上參與范圍較小。一些公共部門出于部門利益,往往選擇將政策執行效果不佳的信息隱藏起來,不予向民眾公布,“屏幕官僚”具有廣泛的自由裁量權。網絡問政實現了政務公開的制度化,卻未系統地加強公眾參與,雖然有變革政策制定的可能性,然而證據表明這種可能性還未有實現的趨勢。

　　中國各省政府之間也存在著不同的回應機制,回應機構的權威性、專業性以及地方領導的示范行為對回應質量產生了差異化的影響。有學者以留言板為例對網絡問政的回應性進行考察后發現,政府存在“選擇性回應”痼疾,并呈現出回應率的波動性、回應速度的隨意性以及 “條件性解決”特征,裁斷性強于對話性,有釋因而少疏解,面臨“裁斷型”回應與“粗放型”回應的陷阱?？傮w上,網絡問政實踐在省級政府要比中央政府部門更為發達,更重視政府政策公開而非對政策反饋意見的傳播,但實際效果也受到參與組織所具備的資源能力及敏感性的限制。

　　二、數字治理的溫度：數字化是否等同于幸福感？

　　雖然從政府視角出發,數字治理已取得了一定成效,但從用戶視角來看,數字治理給公眾帶來的實際體驗和真實感受如何?數字治理是否帶來了更有溫度的服務?帶來了更人性化的管理?帶來了更多的幸福感?學界從服務和管理兩個層面進行了研究。

　　(一)數字化服務：技術的效率與人的感受

　　對于公眾來說，全程數字化、完全不見面、一次也不跑、快到飛起來的服務一定就是體驗更好的、更有溫度的服務嗎?研究發現,數字化服務在為一部分人帶來便利和效率的同時,也成為另一部分人的生活障礙。受到經濟、年齡、性別、教育、地理等因素的影響,數字鴻溝無論是在國家之間還是在國家內部都普遍存在。就信息技術的使用者和受眾而言,大數據治理在經濟發達地區更能夠得到推廣,而經濟基礎較差地區和基層政府則往往囿于經濟水平和資源限制,資源不足而難以推廣。如今,數字鴻溝不再以數字設備或互聯網接入為標志,而是以用戶的數字技能為中心。社會弱勢群體因數字技能缺失而被邊緣化,成為“技術難民”。數字鴻溝的進一步拉大將影響公共服務的均等化、公平性和包容性。

　　盡管數字化服務應用與傳統服務方式可以共存,但在某些特定情境下,服務渠道數字化“一刀切”或網絡電子服務渠道“優先化”,仍會對數字弱勢群體所能夠享受的公共資源產生一定的“擠占效應”,甚至導致數字優勢群體對數字弱勢群體的“資源掠奪”,出現系統性的社會排斥現象。由此,在不斷加速運轉的數字化進程中,弱勢群體面臨被數字社會拋離的風險,不僅沒有提升獲得感,還給他們帶來了“被剝奪感”。

　　在數字時代,只有當數字政府的服務和數據信息能夠被所有公民接受時,才能使所有公民受益,從而降低由“數字鴻溝”和“數字不平等”造成的社會不平等風險,數字治理應促進數字包容,盡力消除數字排斥的過程,擴大數字技術應用的受惠范圍。目前,我國仍有6億月入1000元的低收入人群,老齡化速度也在加快,這些低收入人群、老年人以及殘障人士等群體在數字化設備的獲取和使用能力方面都處于弱勢地位,相對的數字鴻溝將長期存在。數字治理應為這些弱勢群體長期保留線下服務渠道和傳統服務方式,不讓任何一個人在數字時代掉隊。

　　此外,非自愿選擇的數字化服務不僅會影響到弱勢群體,即使對于數字化能力強的優勢群體來說,一刀切地將他們推向在線服務,而缺少人工服務的托底和支撐,也會給他們帶來事實上的不便。政務服務智能化的程度并不是越高越好,對人工智能系統的建設和采納要選擇合適的場景,并配合“代辦”“導辦”等必要的配套措施。機器還不能完全取代人的情感和溫度,冰冷的屏幕也不能完全替代人的笑臉相迎,公眾通過互聯網與政府公職人員進行線上溝通,大大減少了官民面對面的交流和溝通時間。當公眾與政府的交互都必須通過屏幕,而不再進行面對面的互動時,政府與公眾之間的距離也可能變得更遠了。因此,片面強調技術的運用和效率的提升,而不顧服務對象的實際感受,帶來的不一定是更好的服務體驗,應該給公眾選擇不同服務渠道和服務方式的權利,見面還是不見面,由用戶自己來決定。

　　(二)數字化管理：技術的剛性與人的自主性

　　數字治理在實踐中還存在過于依賴技術而忽視了人的主體價值的傾向。研究發現,技術治理的視角下,社會和人的向度被過度簡化,信息量被逐步壓縮至一個數字,成為定量標尺上的一點。數據算法以特定邏輯搜集數據、整理數據,卻不能傳達任何價值。數字治理技術的異化,使數字技術不再是完成任務的工具,而是成為任務和目標本身,數字利維坦將會導致技術權威和技術獨裁, 助長了形式主義,陷入數據搜集、統計的繁瑣怪圈,造成行政責任模糊和問責困難。

　　組織的數字化管理還可能帶來管理者對下屬的單向溝通、非人性化和被動性、抑制人際交往、擴大個體與組織之間的“人工距離”( Artificial Distance)等問題,面臨著在培訓與開發中組織定量計算與成員價值主張之間、在考核與監管中組織監控與成員個人隱私之間、在獎懲激勵中績效的最大化與管理的人性化之間、在成員參與中組織邊界的收緊與放松之間、在人機協同系統中形式理性與實質理性之間的多重矛盾。

　　技術治理的擴張還在潛移默化中塑造且維持了“上暗下明”的治理格局,個體被簡單數據化和物化的趨勢愈發明顯,數字治理往往是基于科層制結構自上而下的組織化調控推進,個體缺乏參與治理的穩定渠道和雙向互動的有效機制。人工智能的應用在限制基層人員的自由裁量權以推動決策公平的同時,也存在弱化一線工作人員對權力運作過程和結果進行控制的風險。治理的技術化和專業化程度越高,自上而下的控制力就越強,自下而上的參與就越式微,基層忙于應對上級的控制,失去了服務基層群眾的主體性、主動權和能力;各種機械呆板的技術程序,還導致非正式的、靈活的、鄉土化的村莊社會規則難以發揮作用,基層干部的主觀能動性被忽視,自由裁量權和行動自由受到極大限制,難以因地制宜地開展工作。信息技術加持下的政府像一部越來越龐大和精密的機器,越來越僵硬和遲鈍,失去了治理的靈活性和敏捷性。

　　以上這些關于管理中的剛性與柔性的討論,其實并不是一個全新的話題。本質上,被算法困住的外賣騎手和一百年前被困在流水線上的工人其實面臨著同樣的境地,只是管理技術變得更加“高級”,機械化的流水線升級成了數字化的算法。早在20世紀初,泰勒就曾提出了 “科學管理”方法,精確記錄了工人在工作中每一個動作所需要的時間,然后計算出最快的工作方法和工人的“合理日工作量”,再實行計件工資,試圖通過這種“科學化”“標準化”的管理方法代替經驗管理,實現最高的勞動生產率。這類方法從“經濟人”假設出發,認為人性是懶惰自私的、缺乏志向的,工作目的只是為了獲得經濟報酬,追求個人利益最大化,因此需要通過技術手段和“科學方法”加強對人的外部控制和監督。某種程度上,“科學管理法”正是現在提倡的“基于數據的管理”的鼻祖。

　　然而,人際關系學派指出,復雜多變的人和人類社會是難以被精確預測的,“科學管理” 過于簡化和割裂了復雜的管理行為,貌似精準科學,實則機械和僵化。由此,這一學派又提出了“社會人”假設,指出人具有社會性需求和情感心理方面的需求,人是能夠自我激勵的,有責任感的,不僅有經濟和物質需求,更需要得到關心、尊重和理解,好的人際關系和組織歸屬感能激勵人的行為。因此,管理需要發揮人的自我控制力和主觀能動性,強調授權、參與式和協商式的管理。馬克思在《1844年經濟學哲學手稿》中提出的勞動異化理論也曾指出資本主義生產關系將人異化為了生產機器,把勞動者視為生產線上的一個工具,而不是人本身,阻礙了人的自由全面發展。

　　之后,又有學者提出了權變理論,發現無論是任務導向型還是人際關系導向型的領導力行為都有其特定的適用情境,沒有一成不變的、適用于所有情境的“萬能模式”,由此建立的“復雜人”假設主張應根據組織內外部環境,如任務性質和人員素質等情境進行權宜應變。

　　數字技術本身是中性的,取決于我們在什么樣的情境下、出于什么樣的目的來使用它。那么,數字時代的本質特征和情境是怎樣的?哪些情境下需要利用技術來促進創新和自我激勵?哪些情境下需要利用技術加強控制和外部監督?人是最寶貴的、最富于創造力的資源。數字化管理的目標究竟是尊重和滿足人的社會需求,要把人從機械的、重復性的勞動中解放出來,去充分發揮人的自主性、靈活性、同理心和創造力,還是要用僵化、剛性和機械的技術來強化對人的控制,將人視為被算計、束縛和異化的“工具人”, 在算法的流水線上越跑越快、永不停歇抑或完全取代人?這是數字治理的推進者和研究者都需要思考的問題。

　　三、數字治理的尺度：數字化是提高還是降低了安全感？

　　伴隨著數字治理正面效應的發揮,其“副作用”和風險也開始顯現,影響了公眾對數字治理的信任度和安全感。數據的采集是否應該有邊界?是否可以進入所有空間?采集數據是否需要事先告知被采集者,并獲得同意?某一類數據到底是屬于誰的?誰可以用?誰不可以用?在什么情況下可以用?什么情況下不可以用?如何防止數據被濫用或過度使用?如何確保算法透明公平,防止算法歧視?如何保證算法不會出錯?如果算錯了,人是不是有權申訴?人有沒有不被暗中“算計”和“貼標簽”的權力?數字化是否要顛覆現有治理模式的所有方面,重塑既有工作生活方式的所有形態?數字化是否有邊界?在推進數字治理的過程中,公眾有沒有選擇權、參與權和監督權?公權力的邊界在哪里?以上這些問題,都涉及了數字治理的推進尺度、權利邊界和法治底線。

　　涂子沛指出:“可以大規模地、持續地在公共場所獲得一個人的照片,而且不需要經過當事人的同意,甚至在當事人不知情的情況下就能獲得數據。這種能力,歷史上任何力量都未曾具備過?！币环矫?這種力量可能讓我們的社會變得更安全,但另一方面也可能讓每個個體失去隱私和尊嚴。政府部門和工作人員在被賦予了強大的數字化技術能力時,是否也被授予了相應的權力?是否也承擔起了相應的責任?數字“賦能”、數字“授權”和數字“負責”是否同步?

　　研究發現,治理過程中的數據過度搜集與挖掘、過度解讀與主觀偏差、過度信仰與依賴、以及過度彌散與滲透等問題將誘發數據信息安全、大數據賽維坦、個體權利選擇與自由意志的被剝奪。大數據治理并非完美的治理模式,其不當使用也可能衍生治理低效甚至社會風險。作為一種技術性偵查和創新性管理工具,公共視頻監控在給民眾安全感的同時,也使公民隱私在監控社會中無所遁形,公民正在被分成等級,失去個性和自由,公民的私人領域被進一步壓縮。某些地方將健康碼升級到文明碼的計劃反映出公共權力以數字化的形式深入延伸和滲透到個人生活之中的趨向。

　　數字治理應在法治的軌道上和框架內運行。有學者因此提出信息技術的工具理性——“勝任”與法治的價值理性——“負責”應結合起來,法律調控是保障數字政府始終公正、高效運行最為強有效的制度,應將政府整體納入到法律規范體系中運作,確立法律對政府控制的權威,創設完備的法律,以及建立監督數字政府運行的法律機制。政府采集和利用個人信息的權力也不是一種絕對的、不受約束的權力,作為數據的采集者、生成者、使用者和保管者,政府自身也要受到法規政策的約束。應制定具有法律約束力的法案、規章、指令、規范和標準,界定可以做什么和不能做什么。國家有必要專門授權成立專業、獨立的數據監管機關,負責數據規范的具體落實、數據傳輸的跨區協調以及數據安全的風險評估等職能活動。還有學者提出了“數據正義”的概念以為數據治理行為提供基本倫理準則,包括可見性、技術參與性和非歧視性。數字政府治理之任務應落腳于以正義為核心價值的算法管理、以公平為核心價值的數據治理、以民主為核心價值的機制優化。

　　此外,近年來由于數字治理對政府部門的技術能力和人力資源提出了更高的要求,政府部門開始尋求大型技術企業的幫助來提升數字治理的效能,但這種公私合作也給政府監管和公共治理本身帶來了新的挑戰,面臨數據安全、隱私保護等風險。政府和企業雙方在技術能力、資源等方面的嚴重失衡可能會導致公私合作脫離了既定的方向與目標,私人部門甚至獲得部分“公權”而帶來潛在的“尋租”空間。例如,地方政府以購買服務的方式與通信技術領域的大型企業進行的合作,由于缺乏公眾參與機制,企業提供公共產品和服務只對政府負責,而不是對公眾負責。數字治理的建設更多只是政府與供應商之間的事情,作為終端用戶的公民并沒有作為重要的主體納入系統之中,未建立起用戶深度參與、開放、互動的生態系統。因此,如何確保私人部門在追求商業利益的同時尊重和保護公共利益與社會價值,厘清數字治理實施過程中公私部門之間的分工和邊界,也成為亟需研究和解決的問題。

　　四、為什么對數字治理的期望沒有完全實現？

　　為什么數字治理未能完全實現人們所期望的目標,甚至還產生了不少副作用呢?影響數字治理實際效果的影響因素和機理是怎樣的?數字和治理之間究竟是怎樣的關系?學者們也已對此開展了不少研究。

　　(一)“數字賦能”不等于“數字萬能”

　　推進數字治理,首先需要對數字技術自身的能力有一個清醒和理性的認識。是否人類社會的一切事物都能被技術測量和預測?數據是否就等同于事實本身?數據是否能做到完全準確、全面和及時?算得更快更多,就等同于算得更準確嗎?擁有了數據,是否就等同于無所不知、無可辯駁、無所不能?人工智能能否完全取代的人的智慧和創造力?

　　如果對以上問題的答案是不一定的,那就意味著數字技術雖然發展迅猛,具有推動轉型和變革的巨大能量,但它并不是萬能的,仍存在很多有待解決的問題。自然科學本身都還存在不可計算的局限性,更為復雜的人類社會、人類意識和精神就更加難以被計算,公共事務的復雜性也還難以被數字技術完全、精準地量化。個體數字化軌跡難以全面覆蓋個體線下行為的隨意性和多變性,數字世界的網絡結構也難以完整反映線下社會關系的分散性和多重性。所有知識本質上都是特定情境的產物,具有一種不可還原的地域性品格,公眾也并非一個個原子化的經濟人,而是一個處于倫理格局中的社會存在,盡管技術可以“集中地從上到下加以記錄和監測”,卻并未真正成功地表達它們所描述的真實社會活動。

　　有限理性理論早就指出,決策者不可能掌握完全的信息,其計算能力和信息處理能力也是有限的,因此無法作出無限理性的最優決策,只能作出盡可能滿意的決定。如今,即使有了大數據技術的賦能,人類也還遠遠沒有超越有限理性,大數據的限度抵消了其效度。因此,在推進數字治理的過程中,一方面,需要充分了解和利用技術的能力,另一方面,也要防止“唯技術論”和“數據迷信”,不能把數字技術當作解決一切治理問題的萬靈藥。

　　(二)技術只是“賦能者”,而不是“決定者”

　　數字治理未能達到人們所預期的目標,主要原因還不在技術性因素,而是組織性或社會性因素,包括觀念理念、法規政策、組織機構、方式流程、資源人員、文化倫理等方面。

　　技術執行理論指出信息技術只是賦能者(enabler),而不是決定者(determinator)。這里的“賦能”是“使之成為可能”的意思,而不是“必然能”“一定能”。信息技術的實施方式和效果受到制度與組織因素的制約,技術邏輯不必然帶來制度和組織的變化。我們往往對新技術有過高的期望值,卻只儲備了過低的能力。擁有了數字技術,并不意味著就必然實現了數字治理,再好的技術也糾正不了政策問題、不匹配的管理和不合理的流程，而最好的治理模式采用的不一定是最好的技術。變革不是直接由技術決定的,而是通過與信息系統相連的認知行為、組織、政治和文化的變革展開的。數字治理的持續發展面臨著復雜而動態的挑戰,取決于社會趨勢、人性因素、技術變革、信息管理、治理目標和政府職能之間的相互作用。

　　因此,探討數字治理改革的未來路徑,不應一味追求數字化、自動化、智能化的建設目標,不應再停留于功能層面的精準治理、整體治理、智能治理,而應進一步探索信息技術推動下的治理變革與既有制度融合創新的多重可能性。數字政府是“治理理念創新+數字技術創新+政務流程創新+體制機制創新”的系統性、協同式變革, 不是將原有的政府信息和業務電子化、網絡化,而是從簡單的技術形式和政務服務方式,到復雜的組織關系和制度建設的變革過程。

　　然而,長期形成的高度固化利益格局與組織結構難以輕易撼動,信息技術的“嵌入”不僅無法改變傳統體制反被科層制“吸納”,還被用以鞏固科層組織結構及其碎片化形態,成為治理變革的新障礙。認為技術理性的強化足以面對各種復雜環境、應付各種復雜問題,可能會造成一種“致命的自負”,導致政府更加自我封閉。壓力型體制與數字治理之間存在著唯上主義與公民導向之間、層層發包與公眾滿意之間、政府主導與多元協作之間、部門分割與職能整合之間的多維沖突。非政府機構或普通個體在壓力型體制下的角色只是服從者、管理對象,幾乎沒有機會參與治理過程,更遑論發揮治理作用。線下世界的復雜性及其難以完全鏡像的客觀性決定了數字治理與個體行為、社會結構、政府運行的“三重分離”。數字治理往往遵從了技術邏輯,而忽略了線下政府治理實際運行機制的復雜性。地方政府兼顧經濟發展、社會穩定、公共安全的多目標導向,地方領導干部缺乏特定領域專業知識的能力短板,以及科層結構內部的信息和權力博弈等,都嚴重影響了數字治理效用的發揮。

　　還有學者指出,數字治理既要馴服官僚制,避免權力的任性和不作為,提高政府運作效率和服務的質量,也需要馴服技術,避免工具理性主導下算法權力鉗制官僚制運作與社會秩序,確保以官僚制主導維護社會公共價值和公共利益。公共治理的本質并非純粹的技術事務,而是一個政治過程,必須體現出公共性、開放性、多元性、回應性、程序正義性等一系列規范價值,要從“信息技術+官僚制”轉向“信息技術+治理”,從“事本”邏輯轉向“人本”邏輯,更重要的是從“投入引領”轉向“改革引領”。信息技術與現有制度的結合可能使制度變革的推進更難、代價更大,只有主動開展制度變革,才是超越內卷化困境的必由之路。

　　五、結語：以人為中心,還是以數字為中心

　　近幾十年來,雖然國內外實踐者和學術界對數字技術賦能治理的前景充滿了各種期待,但現有研究表明,只靠技術的單兵突進和剛性嵌入,而缺少理念的更新、制度的變革、組織的轉型、法治的規范和倫理的關切,數字治理既未能充分借助技術的能量,實現對治理的有效優化,還可能帶來預期之外的副作用,影響人的體驗和感受,抑制人的自主性和參與度,損害人的權益和尊嚴。

　　因此,對數字治理的目標期望和推進方式都應進行反思和調整。首先,技術賦能不等于技術萬能,對數字技術賦能治理的期望應切合實際,數字技術不是解決一切治理問題的萬靈藥。

　　其次,推進數字治理不能只靠技術的單維度賦能,還需要理念、制度、組織、法治、倫理等多個維度的協同支撐與規范制約?！凹夹g上可能的,不一定就是組織上可行的,更不一定是政治和社會上可接受的” ,數字治理不能只考慮技術上“能不能”的問題,而不考慮管理上“可不可行”、公眾感受上“好不好”、法治上“可不可以”的問題。數字應始終以人的感受為出發點和落腳點,有所為,有所不為,把握好效度、溫度和尺度，這三個“度”將直接影響人民群眾在數字時代的獲得感、幸福感和安全感。

　　歸根結底,數字治理的終極目標應以人為中心,而不是以數字為中心;是讓人成為自己,而不是成為工具;是維護人的自主性,而不是將人交給機器來主宰;是促進人的自由全面發展,而不是將人異化為數字的奴隸。

　　需要平衡好技術與人文、科學與倫理、工具與價值、理性與感受、剛性與彈性、控制與信任、效率與公平、秩序與包容、集中與分布、單一與多元、便利與尊嚴、賦能與負責等多重張力,這些既是數字治理實踐者需要不斷探索的現實問題,也是有待數字治理研究者進一步探究的學術問題。