袁東明：優化營商環境要破除各種隱性準入壁壘

　　中國從2018年開始全面實施市場準入負面清單制度。這是國際通行規則，是發揮市場在資源配置中的決定性作用的重要基礎，為各類市場主體公平競爭創造了基礎條件，有利于充分培育和激發市場主體活力。但在實踐中，存在著諸多妨礙市場主體進入的隱性壁壘，即一些不在負面清單禁入的行業、領域和業務，由于前置條件多、變相審批、“準入難盈”等原因，市場主體仍無法進入。各種隱性準入壁壘的存在減弱了負面清單制度的實施效果，也影響了市場主體間的公平競爭，必須著力予以破除。

　　一、企業反映的七類隱性準入壁壘

　　目前，各地方各部門都在積極破除行政審批過程中存在的隱性準入壁壘問題，如清理規范審批標準不一致、辦理環節不透明、手續繁瑣不必要等現象，排除與行政審批相關的評估、評審、核查、登記等環節中存在的隱性門檻等。除了行政審批過程中存在的隱性準入壁壘外，實踐中企業還反映了其他七類隱性準入壁壘，同樣需要各地方各部門高度重視，加大力度持續破除。

　　一是準入準營門檻過高，條件設置不合理不清晰。一些領域盡管允許通過行政許可進入，但前置審批的門檻過高、條件不合理，使得企業想進進不了，特別是一些服務行業，除了應有的技術條件外，往往還設置有履職能力不相關的要求，如勞務派遣許可、保安服務許可，均需要100萬元、200萬元不等的注冊資本金，消防服務機構需要面積不少于100-200平方米的工作場所。還有一些領域準入的前置要件多、條件不清晰、程序復雜，企業辦理難度大，如一些地區的企業反映，辦理或延續采礦證要涉及包括環保、林業、水利、文化、城建等在內的6個前置要件、8個部門，每個部門都要跑，一圈下來需要2個多月時間，然后再從區縣到市里、省里，層層審批，每個層級都要跑8個部門，即便非常順利，也要大半年時間才能拿證。

　　二是一些行業存在變相審批的問題。一些經營許可從審批制改為備案制，實際執行時，依然要走完跟過去一樣的審批流程，企業表示名為備案，實為變相審批。以汽車維修經營為例，一些地方許可審批改為備案后，仍需有三個步驟：一是前期準備，需要準備工商執照、場地租賃證明、環保證明、消防證明、設備清單、技術人員資質、場地平面圖等資料；二是備案申請，在線上或線下申報材料，經辦人員后臺或現場審核資料，符合備案條件的材料轉到主管部門；三是現場考核，主管部門接收到備案申請資料后，約定時間上門進行實地考核，對照相關標準進行檢測，符合備案條件的，在規定工作日內頒發《機動車維修經營備案證明》，不符合備案條件的，要求整改后重走備案程序。企業反映，類似的審批改備案，材料和流程基本不變，換湯不換藥，部分環節甚至比以前更加麻煩了。

　　三是政府采購和招投標等領域前置門檻多。政府采購和招投標一直是企業反映隱性準入壁壘較多的領域，經過國家多輪治理，已有顯著改善，例如在制定招標文件時一般不再設置技術要求以外的條件，但前置門檻等問題依然存在。主要有兩類：一是部分行業會根據企業規模、資產、人數、經歷等條件對業內企業進行分類定級，被用于政府采購和招投標，導致起步階段的中小微企業普遍因資質級別較低而難以參與招投標。二是先“入庫”再招標的方式在各級政府部門、村莊社區、國有企業等的招標中較為普遍，各種資格庫、名錄庫、入圍庫等還沒有完全清理，使得準入門檻前置，企業反映申請“入庫”壓力大，需要大量人力財力，大量中小企業沒有實力申請，無法獲得招投標資格。

　　四是一些地方的公共服務領域未完全放開，存在多種壟斷經營問題。主要有三種情況：一是行業資質門檻高，如很多地方的公路養護市場仍封閉運作，一個重要原因是公路養護有資質許可，且資質條件較為嚴苛，如最低準入門檻要求從事二級及以下等級公路小修保養作業5年以上、具有相應工種的中高級工不少于10人、注冊資本金或者固定資產50萬元以上，結果是只能由行業管理部門下屬的事業單位或企業來經營。二是變相設置門檻，一些地方的工程建設企業反映，部分區縣的土方外運、沙石經營等都有專門企業壟斷經營，原因是一些管理部門變相設置條件，使得其他企業很難進入。三是利用強勢地位壟斷經營，如一些地方的水電氣熱等公用設施企業都有下屬設計施工單位，名義上企業報裝時可在市場上自主選擇設計施工單位，但企業反映如果不選擇特定的設計施工單位，最后驗收就過不了。

　　五是新經濟領域準入標準滯后，地區間準入差異大。當前，新經濟發展日新月異，各種新產業、新模式、新業態等快速發展，但行業準入管理跟不上企業創新需求，準入事項多、條件嚴、手續繁等問題比較突出，如各地普遍存在“一業多證”的現象，企業反映，開互聯網醫院至少需要辦理 9 個證，網約車至少需要4個證，制約了新經濟的發展。同時，地區間標準不一，差異較大，如有從事區塊鏈業務的企業反映，在申請營業執照時，經營范圍里寫明區塊鏈業務，有的地方給注冊，有的地方不給注冊，客觀上構成了一些地方的隱性準入壁壘。

　　六是一些壟斷行業開放后存在“準入難盈”的問題。隨著壟斷行業市場化改革的推進，越來越多領域或環節以資本開放或增量開放等方式，讓社會資本和民營企業能夠參與進來，但由于在經營中雙方地位不平等，使得社會資本或民營企業盈利難、結算難。民營企業參股壟斷企業或參與PPP項目后，得不到經營權、話語權，僅能作為財務投資者存在，且可能長期得不到分紅回報。一些領域增量投資開放后，由于上游企業處于自然壟斷地位，具有控制權，加上相關配套改革不到位，存在非國有主體運營難、盈利難的問題，如在配電網增量領域，由于輸配電價格改革還不到位，增量配網投資的合理收益難以保障；再比如在鐵路增量領域，控制干線鐵路網的國家鐵路公司與民營支線鐵路公司公平協作的制度尚未建立，支線鐵路投資回報有很大不確定性。這些問題不解決，一些壟斷領域名義上是門開了，但實際上企業依然進不來。

　　七是一些地方和領域仍存在地方保護問題。地方保護一直是妨礙市場主體準入準營的隱性壁壘，過去比較突出的用工障礙、濫用工商質檢等問題已基本消除，但其他一些老問題仍然存在，同時還出現了新的形式。主要有三類：一是司法障礙，如外地企業起訴本地企業時司法部門不積極，司法審判時有明顯偏袒本地企業的行為等。二是本地企業和本地產品優先，如在藥品招標、建筑工程招標、政府采購等領域，一些地方在實際執行中仍會偏向于本地企業和產品。三是地方產業競爭導致的地方保護問題比較突出，如新能源汽車領域，一些地方要求外地車企在本地投資設廠、刺激消費的購車補貼只給本地車企、公共交通只采購本地生產的汽車等，這些都是地方保護的新形式。

　　二、存在隱性準入壁壘的深層次原因

　　隱性準入壁壘之所以難以破除，既有制度上改革不配套、不到位的問題，也有一些地方公平競爭意識沒建立、治理理念沒轉變的問題。

　　一是圍繞市場準入負面清單管理的制度體系還不健全。市場準入負面清單管理是市場準入制度改革的核心，彰顯了政府治理理念和手段的轉變，但僅有清單還不夠，圍繞清單制度還涉及準入機制、審批機制、監管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制、統一市場建設機制等配套改革，甚至還包括壟斷領域的相關配套制度建設，特別是過去“嚴進”理念下所形成的大量法律法規、規范性文件以及各類行政審批文件等都需要修訂和調整。目前，這些工作還在推進過程中，尚未完全到位，導致一些領域雖在負面清單之外，但市場主體還是進不了或營不了。

　　二是審批取消或下放后的配套制度和能力沒有及時跟進。中共十八大以來，國務院已經分16批取消下放1094項行政許可事項。各地方積極按照中央部署，也取消下放了一大批行政許可事項，如甘肅省分23批取消下放了2200余項。大量行政許可事項取消下放后，配套改革任務繁重，相關制度和基層能力來不及跟進，一些事項名義上取消了，但實際辦理中仍要走老路，具體包括：一些許可事項取消后所對應的制度沒有重新構建，還沿用原有的辦事方式和流程；不同業務之間相互銜接，一些事項取消了，但作為其他業務的要件，未及時調整；基層人員業務不熟練，接不住下放事項，如有企業反映，一些事項從省里下放到區縣后，區縣辦事人員還得向上層層溝通，辦理時間和難度反而增加了。

　　三是所有制歧視和地域歧視仍未根本消除。在一些政府采購、公共服務、建筑招標等領域，之所以存在準縱向一體化、量身定做資質要求、傾向于選擇國有企業等問題，有壟斷鏈條未打破、利益輸送等原因，但更主要的還是一些地區的政府部門，存在所有制歧視觀念，認為選擇“體制內”合作伙伴，可以規避政治、經濟等風險，將來即使出了問題也可以免責，因而主觀上愿意給國有企業吃“偏飯”。同樣的，一些地方照顧本地企業、排除外地企業，根本原因還是存在地域歧視，沒有形成開放有序、公平競爭、統一大市場的發展理念。

　　四是部分基層工作人員的治理理念尚未充分轉變。實施市場準入負面清單管理，意味著“法無禁止即可為”，清單以外無禁區，這就要求各級政府部門加快轉變治理理念，從事前管理轉向事中事后監管與服務，積極為市場主體順利進入清單外的領域破除障礙。但企業反映，一些地方的基層工作人員思想還沒有充分轉變，服務意識不強、手段不足，仍停留在“法無授權不可為”、“方便管理”的狀態，不能主動為企業破解準入障礙，有的反而變相設置條件阻礙企業進入，特別是在一些新興經濟領域，或沿用傳統辦法管理，或干脆不予審批，使得當地企業進不了一些“非禁即入”的新興領域。

　　三、政策建議

　　隱性準入壁壘是社會主義市場經濟的頑疾。持續破除隱性準入壁壘，必須建立相應的工作機制，系統推進理念、制度和手段的轉變，從根子上消除存在隱性壁壘的環境，真正實現清單之外無清單、清單之外無壁壘。

　　建立破除隱性準入壁壘的工作機制。企業普遍反映，政府部門對破除隱性準入壁壘問題聚焦不足，相關規定較為原則，缺乏量化的工作目標和細化的評估指標，建議建立常態化的工作機制。具體包括：一是明確牽頭單位和責任部門，制定年度工作計劃，細化推進目標和改革重點，將其作為優化營商環境的重要事項，納入督查或績效考核范疇；二是擴大隱性準入壁壘的排查范圍，分類分項設立臺賬，特別是要注重行政審批流程以外的各類隱性準入壁壘；三是建立市場主體投訴反饋機制，對市場主體反映的隱性準入壁壘問題，要深入剖析其根源，從制度上予以破除。

　　持續完善市場準入負面清單管理制度體系。一是進一步壓減市場準入負面清單，確需保留的，也要梳理精簡準入條件、優化行政審批流程。二是去除負面清單以外的變相審批，重點是由行政許可或審批改為備案的事項，要在制度和流程重塑上下功夫，讓備案名副其實。三是加快推進配套改革，特別是及時修訂或調整與市場準入負面清單不一致的法律法規、部門規章及行政審批文件。

　　加快準入機制改革，創新準入審批辦法。實踐證明，“證照分離”改革是破除“準入不準營”的有效方法，應繼續深化拓展。在此基礎上，還需進一步探索和推廣“一業一證”、“一企一證”、“一件事一次辦”的典型做法，從機制和手段上破解辦證多、辦證難的問題。大力推進承諾制改革，把更多事前審批事項轉變為事前承諾、事中事后監管事項。加強各地方各部門事中事后監管的能力建設，充分運用智慧監管、信用監管等手段，為“寬進”、“承諾”等新機制夯實監管基礎。

　　著力營造公平競爭的市場環境。以破除所有制歧視和地域歧視為重點，強化公平競爭審查剛性約束，將公平競爭審查納入營商環境評價考核體系。加快電力、鐵路等壟斷領域競爭性環節放開后的配套改革，讓市場主體能夠有合理的盈利預期。嚴格落實國家關于規范招標投標過程中企業經營資質資格審查工作的要求，清理先入庫后招標等歧視性做法，逐步建立以業績、信用、履約能力為核心的投標人資格審查制度。

　　加強基層政府和人員的能力建設。區縣、鄉鎮是優化營商環境的“最后一公里”，直接面對各類市場主體，其能力和理念直接體現了地區營商環境的優劣。要加大對基層政府和辦事人員的培訓力度，交流典型經驗和做法，促進其加快轉變治理理念，提高主動為市場主體破除隱性準入壁壘的服務意識，尤其是增強對新經濟領域的認識和應對能力。

　?。ㄗ髡咴瑬|明系國務院發展研究中心企業研究所所長，本文系“優化營商環境研究”課題，課題負責人：馬駿、袁東明）

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