孟慶國：強化公共數據治理 持續釋放公共數據價值

　　清華大學-中國電子信息產業集團有限公司數據治理工程聯合研究院（簡稱“清華中國電子數據治理工程研究院”）于2021年7月經清華大學校務會批準成立，為學校校級科研機構。研究院聚焦數據治理領域，整合校內相關院系研究力量和中國電子產業優勢，致力于開展基礎理論、制度體系及關鍵技術的研究，注重理論研究與實踐應用相結合，努力為落實數字中國戰略、推進國家治理體系和治理能力現代化建設貢獻思想與智慧。目前，研究院創新性地開展數據安全與數據要素化工程研究，率先在數據要素的理論、制度、市場、技術等方面的跨學科研究上取得實質性突破。作為國內首個數據治理領域的學術期刊，《網絡安全與數據治理》正在成為相關領域理論研究和工程實踐的重要學術平臺，希望通過本次采訪能夠讓業界更廣泛的了解國內數據治理領域已經取得的理論突破和實踐成果。

　　孟慶國  清華大學公共管理學院教授、博士生導師，教育部“長江學者”特聘教授?，F任教育部哲學社會科學實驗室-清華大學計算社會科學與國家治理實驗室執行主任、清華中國電子數據治理工程研究院院長。曾擔任清華大學公共管理學院副院長、黨委書記，清華大學文科建設處處長等職務，目前還兼任國家電子政務專家委員會委員，以及多個省份的電子政務或大數據專家委員會的咨詢委員。主要研究領域包括：政府治理與創新、電子政務與數字政府、政務大數據與數字治理、政務服務與評估等。先后主持國家基金重大重點項目及國務院辦公廳、中央部委委托課題70余項，出版相關論、編、譯著10部，發表中、英文學術論文170余篇。

　　記者：提升國家治理能力和治理體系現代化，開展公共數據治理在其中具有什么樣的重要意義？當前制約公共數據治理的痛點主要在哪里？

　　孟慶國：公共數據是數據資源體系的重要組成，是政府可以掌控的重要資源，其蘊含的巨大價值得到了社會各界的高度關注和重視。黨和國家高度重視公共數據的治理和開發利用工作，《中共中央國務院 關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確指出，要推進政府數據開放共享，研究建立促進企業登記、交通運輸、氣象等公共數據開放和數據資源有效流動的制度規范；《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調，要開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用。強化公共數據治理，深化公共數據開發利用，是推動國家治理能力提升、改善民生服務、保障社會正常運行的重要抓手。如何在對公共數據有效治理的基礎上，憑借先進數字技術、企業活力、政策引導和制度規范來促進公共數據價值釋放，推動數字經濟全面發力，加快數字社會建設步伐，提高數字政府建設水平，已成為當前數據治理領域創新探索的重要方向。

　　當前公共數據治理的痛點主要集中在三個方面。一是家底不清。目前對公共數據概念和范圍的界定還存在一定爭議，比如公共部門掌握的數據是否全部為公共數據？私營企業掌握的具有公共屬性的數據是否納入公共數據范疇？公共數據資源整體上呈現分散化、無序化、非標準化的狀態，為公共數據的治理和開發利用帶來很多障礙。二是權責不明。數據權屬問題是當前學術界和實踐界都在積極研究探索的方向，尚未達成共識。在公共數據的權屬方面也同樣如此。國家、政府、公共部門、數據相關主體對公共數據所享有的權利責任并不明確，難以實現公共數據的順暢流轉和加工利用。三是能力不足。目前對公共數據的治理仍處于探索過程中，各地政府和相關企業不斷推出新的理念、手段和方法，挖掘數據價值，提升治理能力。但整體上看，當前公共數據治理能力仍顯不足，還無法支撐數據價值的充分釋放。

　　記者：開展數據要素市場化研究對公共數據治理將起到什么作用？

　　孟慶國：公共數據作為數據資源的重要組成部分，關乎國民經濟發展中生產生活的各個方面，蘊藏著巨大的經濟和社會價值，若實現有效利用，不僅能發揮其在社會治理中的重要作用，更能推動數字經濟的長效發展。在保障數據安全和隱私的前提下，持續釋放公共數據價值，已成為各地政府的迫切要求。

　　針對公共數據資源開發利用的迫切性與數據治理體系建設滯后性的矛盾、數據流通與數據安全的矛盾、數據供需兩旺與數據要素市場缺位的矛盾，清華大學與中國電子聯合成立數據治理工程研究院，聚焦數據治理領域，整合校內相關院系研究力量和中國電子產業優勢積極開展研究探索。研究院成立一年以來，形成了《2021中國城市數據治理工程白皮書》，出版了《數據要素論》專著，發布了兩項數據治理團體標準，在數據要素的理論、制度、市場、技術等領域的跨學科研究和方案創新方面取得突破，提出了以“數據元件”為核心的數據治理工程解決方案。以“數據元件”作為連接數據供需兩端的“中間態”，實現原始數據與數據應用“解耦”，以技術手段保證不能從數據產品中可逆獲取到原始數據，破解“安全與流通對立”難題。

　　基于這一方案，各級政府部門與數據運營商、數據元件開發商、數據應用開發商共同構成公共數據開發利用的核心組織體系。在各級政府部門對公共數據的授權和監管下，引入市場力量協同開發公共數據資源，充分發揮企業主體的專業能力，從而最大限度地挖掘數據價值紅利，催生出更多數字經濟新模式、新業態和新優勢，推動數據要素市場化建設，為數字經濟的發展提供新動能。

　　記者：憑借掌握的技術優勢和積累的龐大數據，互聯網平臺型企業在一定程度上具有公共設施的屬性，在公共數據治理之中互聯網平臺型企業將扮演什么樣的角色？

　　孟慶國：傳統意義上的公共數據大多是公共部門在工作中形成的數據，屬于履行公共管理和公共服務職責時形成或衍生的資源，其記錄和證明著公共部門的行為軌跡。近年來，隨著數字經濟的蓬勃發展，一些大型互聯網公司以平臺型企業的形態融入到經濟社會的多個方面。比如人們的出行、社交、支付、購物、娛樂、就醫等大量活動都和平臺型企業進行了深度綁定，平臺型企業在一定程度上掌握或極大影響著部分社會公共領域的運轉。平臺型企業在充當相關領域公共基礎設施的同時，也掌握了大量公共數據。

　　因此，公共數據治理不能再局限于對公共部門的數據進行治理，而是要從公共數據的內涵和需求出發，構建系統、完整的公共數據治理體系，全面對接政府部門、公共企事業單位、平臺型企業等多方主體。在這一過程中，公共部門受制于職能范圍和技術能力，往往充當的是規則制定者和監督管理者的角色。平臺型企業則是數據的提供者、加工者、使用者，在數據治理過程中，可以充分發揮自身的技術優勢、數據優勢和資金優勢，充分挖掘、釋放公共數據的價值。

　　記者：有觀點認為，將數據可攜帶權交還給消費者，便于消費者根據市場化原則自由選擇公共服務提供商，是打破平臺壟斷，實現公共數據治理的關鍵，您如何看待這一問題？

　　孟慶國：將數據可攜帶權交還給消費者很有必要，從邏輯上看，是公共數據治理領域一條值得探索的道路。但具體到將數據交還給消費者的實踐操作上，這又是一個非常復雜的問題，還有一系列障礙需要去思考、論證與克服。其中最核心的就是數據的權屬問題?？蓴y帶權不是一個單獨的權力，執行過程中需要對數據進行析權。比如，用戶在平臺上交易產生的數據，是用戶的、商家的、還是平臺的？還是多方共有的？目前數據的權屬尚未明確，具體向消費者交還哪些數據還存在爭議。同時，也存在動力機制問題。平臺通過對數據的收集、分析，可以產生大量收益，因此有動力投入資金和人力去進行技術研發和系統建設。平臺數據的返還，以及消費者對數據的管理和再利用，也同樣離不開技術和系統的支撐，而這一行為卻無法為企業帶來收益，從而難以推動數據返還的實際操作執行。

　　因此在探索與嘗試將數據可攜帶權交還給消費者的過程中，我們一方面要理清用戶在其中所享有的數據權力，明確用戶可以獲取的數據內容；另一方面也要平衡各方權益，探索形成用戶、平臺都可以接受的具體的實踐方案，加強數據的流通與應用。

　　記者：公共管理日益與大數據、計算科學、區塊鏈、人工智能等新興學科領域交叉融合，請您對公共管理的學科發展前景進行展望。

　　孟慶國：第四次科技革命驅動著人類社會快速進入數字時代，整個人類文明正在經歷快速、大尺度和深層次的數字化轉型，這為社會科學的知識生產和學科發展帶來了本體論、方法論和認識論層次的全新問題，成為數字時代社會科學理論范式與方法范式迭代的時代機遇，在公共管理領域也是如此。譬如，如何理解數字政府建設的模式和規律，如何認識和面對數字時代的新生經濟社會現象，如何驅動國家治理的數字化轉型，這都成為數字時代公共管理學科發展的基本命題。

　　在這其中蘊含著兩個重要的研究方向。一是對數字時代公共部門的職責特征、組織形態、運行規律等進行重新梳理和研究。今年6月發布的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》中明確提出，到2035年，與國家治理體系和治理能力現代化相適應的數字政府體系框架更加成熟完備，整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數字政府基本建成。這意味著未來的政府履職將與大量運用互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術手段，未來的政府形態也將隨著新一代信息技術的深度應用不斷進行適應與改變。對數字時代公共管理體系的構建與研究，也就成為學科發展的一個重要方向。

　　二是運用計算社會科學的理論和方法對公共管理問題進行研究。近年來，計算社會科學成為國際范圍內社會科學形成新范式、新理論和新知識的前沿領域，利用大數據、機器學習、仿真模擬等新興方法對復雜的人類行為及社會運行進行跨學科研究，顯著提高了人們理解、分析和預測社會規律的能力。在公共管理領域也是如此，學者可以基于海量數據去研究政府行為，可以用理論與數據相結合的方法去解釋社會現象，具備了數據挖掘、仿真模擬、復雜系統方法并存的多樣化研究方法，為公共管理學科發展提供了新的研究范式。