單志廣 等：以智慧城市建設提升城市治理現代化水平

　?。?span style="text-wrap: wrap;">單志廣  國家信息中心信息化和產業發展部主任、智慧城市發展研究中心主任；王丹丹 國家信息中心信息化和產業發展部智慧城市處助理研究員）

　　智慧城市（Smarter City）的概念自2008年底提出以來，在國際上引起廣泛關注，并持續引發全球智慧城市的發展熱潮。智慧城市是運用互聯網、物聯網、云計算、大數據、人工智能、區塊鏈、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式，是集城市規劃、產業發展、基礎設施改造、城市管理創新、公共服務改善、政府職能轉變等為一體的城市科學發展新實踐，已經成為推進全球城鎮化、提升城市治理水平、破解“大城市病”、提高公共服務質量、發展數字經濟的戰略選擇。

　　黨的二十大報告指出，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。新時代新階段，城市治理面臨新形勢、新挑戰、新要求，以智慧城市建設提升城市治理現代化水平已成為必由之路和戰略抉擇。

　　新時期城市治理面臨的新趨勢

　　當今時代，疫情、洪水、極端天氣、特大事故等極端事件頻發，城市的常態化運行管理經常被打破，城市基礎設施、應用系統等韌性不足、頻繁失靈，無法滿足新形勢下城市治理的需求。面對當前城市治理內外部形勢發生的明顯變化，需要深入探究城市治理架構發生的根本性轉變，結合數字技術賦能城市治理的作用機理，研究提出以智慧城市建設提升城市治理現代化水平的新路徑。

　　第一，城市治理場景向“平急結合”、敏態系統轉變。

　　自然風險、社會風險等各類風險的疊加使得現代城市治理體系需要在常態與非常態之間快速、頻繁切換。過去，城市治理以治安防控、城市運行、政務服務等常態下治理為主要目標，已經難以適應非常態下的城市治理的風險特征和管理需求。在極端情況下，城市的正常運行被打破，此時需要信息技術發揮“雪中送炭”的作用，要求用于支撐指揮決策的數據資源具有高度的鮮活性和時效性，要求智慧應用能快速響應和高效聯動處置，要求智慧中樞能全面感知城市態勢和前瞻洞察發展趨勢。因此，亟須著眼“平時好用、急時管用”，研發以“平急結合”為應用場景的城市治理技術路徑。

　　過去，面向穩態系統的智慧城市建設主要是條線部門各自為戰的方式，即從各個部門分管的業務領域需求出發，梳理、優化各自條線的業務流程，利用數字技術支撐條線業務的高效運行，是一種局部優化、單點智慧。然而，現代城市治理要求智慧城市實現全程全時在線、全模式響應，動態及時地為城市管理者和市民提供需要的數據，“把復雜留給系統，把簡單留給用戶”，讓城市運行更加靈活敏捷。因此，在敏態系統中，數據流的暢通至關重要，需要以數據流驅動全局的控制流、業務流、要素流、決策流及時快速地響應，支撐資源的高效配置優化和系統的快速協調聯動，促進形成全局最優、群體智慧。

　　第二，城市治理重點向基層治理、精準精細、協同共治轉變。

　　隨著人工智能、區塊鏈等新技術大規模應用，產生大量完整、連續、具備系統性和價值性的社會治理數據。數據信息成為重要的資源和管理要素，支撐政府、企業及時準確捕捉公眾需求熱點、實現主動決策反應，為公眾提供精準化、個性化服務逐漸成為可能。在面臨突發公共衛生事件或者重大緊急情況時，通過采集分析人、地、事、物、情、組織等城市治理全要素數據，可以打造“橫到邊、縱到底、全覆蓋、無縫隙”的數據治理網絡，實施網格化、地毯式、全生命周期的管理，切實提升快速響應和高效聯動處置能力水平，提高城市治理精準化、精細化。

　　隨著基層治理職責的加重，亟須創新社會治理模式和手段，調動各方共同參與社會治理。城市治理模式將從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從傳統的社會管理轉向由智能技術平臺匯集群智，由政府、社團、企業、公眾共同發揮作用，以共建共治共享等為特征的多元協同治理。

　　第三，城市治理模式向跨區域、跨空間、跨人機物交互轉變。

　　在區域協同的大背景下，產業、科技、人口等各城市子系統在城市群中高度匯聚，各類生產要素快速流動，極大增加城市系統的復雜性和不確定性，特別是當城市面臨疫情等考驗時，風險跨區域外溢，推動原本以單一城市為對象的城市治理工作向城市群協同治理轉變，而這種跨越行政區域的城市治理所引發的“邊界排斥”和帶來的諸多公共問題成為檢驗城市現代化治理能力的核心考卷。在跨區域城市治理中，如何合理、高效地利用信息技術和數據資源推進技術、業務與數據的深度融合，構建系統集成、協調有序的跨界治理體系，提升跨行政區域的協同治理能力，是未來城市治理中的一個重要議題。

　　傳統城市治理主要是人類社會空間和物理空間的二元空間，以互聯網、物聯網、大數據、人工智能、云計算等為代表的新一代信息技術承載著強大的計算與連接能力，正在不斷重塑城市的形態、空間以及人類的生產、生活方式，推動城市向人類社會空間、物理空間和信息空間的三元空間跨越。人類的活動空間從線下拓展到線上的網絡空間中，而網絡空間時空邊界模糊，物理資源與環境對其的限制能力有限，這為傳統城市治理模式帶來諸多新挑戰。

　　新一代信息技術的快速發展加速城市信息反饋的速度，大眾表達訴求的意愿空前強烈、表達的渠道愈發暢通多樣、訴求的內容日益復雜多變，這導致傳統以人力投入為主要手段的信息處理方式難以滿足城市治理快速發展和變化的需求。隨著5G、物聯網、人工智能、云計算等數字技術與城市治理的不斷融合，未來城市治理將不再局限于人與人的交互，而是通過數字技術與數據資源將城市中的各種關鍵要素、部件都連接起來，實現人、機、物、環境等多元融合交互。其中，人與機器、算法、程序間的交互最值得關注，這是一種全新的交互關系，如何處理好人與技術的關系，實現機器與人的分工合作，以及如何處理其中潛在的各類風險和技術倫理問題，是未來多元融合交互型城市治理的重要議題。

　　提升城市治理現代化水平的路徑建議

　　第一，建立更加完善科學的智慧城市建設頂層設計和系統工程方法論。

　　構建更加完善的智慧城市頂層設計方法論。一是圍繞城市常態和非常態的切換，補齊智慧城市架構設計方法短板。過去，智慧城市架構設計聚焦在城市常態運行下的業務架構、應用架構、數據架構、管理架構等的優化；而現代城市非常態情況日益頻繁，針對這一復雜巨系統的頻繁狀態切換，如何實現系統從穩態轉向敏態，以及各個子架構的高效協同，將是下一步智慧城市架構設計方法論研究的重點方向。二是圍繞智慧城市建設持續迭代更新的特點，優化智慧城市規劃設計方法論。智慧城市建設不是一蹴而就的，而是不斷更新、不斷升級、不斷演化的過程。因此，在智慧城市規劃設計階段需要考慮智慧城市建設不斷演進、梯度推進、持續發展的需求。這就要求智慧城市的規劃設計應具有技術可擴展性和系統開放性，當產生新應用、新技術時，能以插拔的、松耦合的方式接入既有體系，無須對整體推倒重來或進行大型“手術”，以實現智慧城市有序、平穩的升級演化。

　　構建更加科學的智慧城市建設系統工程方法論。一是運用系統科學方法，將智慧城市這一工程進行復雜巨系統建模。智慧城市涉及管理學、經濟學、社會學、信息科學等多領域知識，要強化多學科融合，以數據和知識融合驅動，建立知識圖譜，利用系統動力學、層次分析法等建模方法確立城市治理各要素資源和各業務能力之間的關聯關系和動力學機制，構建智慧城市模型?；谥腔鄢鞘心Ｐ?，開展針對各類治理場景的模擬仿真平臺、軟件和算法研究。二是按照分級分類的要求，根據城市特色和發展戰略制定智慧城市助力城市治理的工程路線。立足于不同類型城市發展特點和發展需求，結合不同城市的信息化、數字化發展基礎和經濟社會發展程度，面向城市群（帶）、中心城市、中小城市等不同規模城市，地市級、縣域級等不同級別城市，以及資源型、貿易型、創新型等不同資源稟賦城市，研究智慧城市助力城市治理的技術路徑和工程路線，解決當前智慧城市同質化發展、照搬模仿、千城一面的問題。

　　第二，加強基層和社區智慧治理關鍵技術研發與落地實踐。

　　以基層應用為導向促進數據融合利用。一是深入研究新一代信息技術下的社區可信數據系統與多元協同治理技術，建立社區數據資源體系。推動縱向與市、區等垂管業務系統互聯對接和數據共享交換，橫向將社區層面各類自建業務系統打通，實現各類數據的統籌歸集和全面整合。同時，積極建立數據采集、存儲、使用等技術標準和使用規范，建立健全全流程數據安全管理制度，落實數據安全保護責任。加強公共安全防控、輿情監測、應急管理、物業管理等領域核心數據的安全保護，保障社區居民個人隱私安全，杜絕肆意收集、濫用、泄露甚至非法售賣居民數據等違法違規行為。二是以數據融合帶動民政、衛健、公安、政法、城管、交通等相關部門治理資源整合，促進業務流程再造和基層治理模式變革，提高資源配置和利用效率，為精細化和協同化治理提供支撐。數據不僅是信息的載體，更是治理資源的投射。以數據融合利用為抓手，創新基礎治理模式，提高基層治理數字化智能化水平，提升政策宣傳、民情溝通、便民服務效能，讓“數據多跑路、群眾少跑腿”。

　　以典型需求為牽引突破關鍵技術。一是深入研究社區的發展需求。我國社區情況復雜，在規劃建造、管理機制、建設年代等方面差異較大，在智慧化升級改造的過程中所面臨的問題、需求和建設重點也不盡相同。應從社區居民最關心、最直接、最迫切的問題入手，深入研究當前和未來社區業務發展方向，找到不同社區需求的最大公約數，明確智慧社區的發展重點。二是圍繞基層治理場景的拓展需要提高技術能力供給。加速研發以社區為應用場域，以安全科技、管理理論和信息技術為依托的社區治理先進技術，以適應后疫情時期社區治理體系在常態與非常態快速、頻繁切換的形勢，為全面提高社區治理能力和水平提供關鍵技術支撐。三是持續增強技術落地適用性。由于經濟社會快速發展、技術不斷迭代升級，以及不同地域經濟社會及地理環境的差異，智慧社區相關技術的應用推廣受到限制，或者不能多樣化地滿足不同地域社會治理需求。要深入細致調研各地情況，選取具有代表性的城市地區，進一步深化技術研發，增強技術適用性。

　　以長效運營為紐帶完善各項政策保障。一是統籌政府、社會、市民三大主體，鍛煉懂城市、會管理的基層隊伍，厘清智慧社區持續有效運營中存在的體制機制障礙，確保政府、社區、企業、社會組織等利益相關方在競爭機會和保護義務之間取得平衡，為社區科學決策、提升治理效能提供政策支撐。二是激發市場主體活力和創造力，鼓勵和引導各類智慧社區產品和技術提供商、生產和生活服務提供商、運營服務商等參與智慧社區建設運營，創新投融資模式和商業運營模式，整合公共服務、商業服務和其他社會資源，盤活利用社區資源，提升社區生活品質，利用市場化運作反哺社區公共服務和公益事業。推動形成開放合作、互利共贏、權責對等、相互促進的長效機制。

　　第三，以數據、技術、場景的深度融合助力城市共建共治共享。

　　利用現代信息技術打通城市治理的多重邊界與多維空間。一是利用新一代信息技術加速城市治理設施的互聯互通，解決城市治理中由于跨行政層級、跨行政區域、跨部門職能等邊界造成的“邊界排斥”問題。新一代信息技術中承載的算法、算力與網絡具有強大的連接能力，是可以將城市治理對象、資源、工具等進行有機連接的黏合劑，是可以疏通城市治理的堵點和難點，構建起信息全覆蓋、要素全聯通的城市治理全景“一張圖”，助力城市治理實現跨多重邊界協同，提升協同治理效能。在城市治理過程中，利用云計算等技術，加強各類相關信息化業務系統的整合，推動統一的城市治理云平臺建設，通過統一標準、統一數據接口等方式，打通部門間數據壁壘和信息孤島；利用區塊鏈分布式、可追溯、不可篡改等特性，構建新型數據共享方式，增強治理主體間的協作共識，破除部門間的“數據小農意識”，構建數據融合、系統互聯、信息共享、業務協同的跨界聯動治理體系和治理機制，實現跨多重邊界的高效協同治理。二是以數據、信息技術和數字化平臺建設強化網絡空間治理能力，提升網絡安全監管水平，解決由于城市治理在物理空間和網絡空間中相互映射、相互影響而引發的個人隱私泄露、電信網絡詐騙高發等問題。隨著城市治理模式從線下治理走向線上線下相融合的治理，提升網絡空間的治理能力成為城市治理中的重要任務，亟須建設城市網絡空間綜合治理平臺，利用大數據、人工智能等技術開展網絡空間狀態的監測、評估與預測，提升網絡輿情和安全風險的感知、預警和處置能力，降低網絡空間中違法行為的發生概率，構筑清朗的網絡空間。

　　強化對城市治理業務場景的建模仿真與監測評估。圍繞城市治理的關鍵場景，特別是極端情況下的復雜應用場景，利用大數據、人工智能等技術提前開展城市全要素分析推演、全系統規劃調度、全方位監測評估，盡早預測、及時預警、全力預防、有效應對影響城市運行的風險隱患，使城市治理由被動處置型向主動發現型轉變。物聯網、地理信息系統（GIS）、建筑信息模型（BIM）等技術的成熟為數字孿生城市的構建提供了技術支撐，以現實物理空間城市為模板，將城市中的人、事、地、物、情、組織等要素數據映射到數字空間，構建萬物互聯、虛實融合的數字孿生城市，為城市運行狀態的建模仿真提供數字化載體。利用神經網絡、深度學習、增強學習等人工智能算法，對城市運行數據進行深度分析，建立城市治理動態分析模型，根據不同城市治理問題的特點，計算最優解決方案，為城市管理者提供科學的決策輔助支持，推動城市治理從傳統的經驗判斷型“人治”向由人工智能等技術支撐的數據分析型“智治”轉變。

　　圍繞治理需求和場景增強數字技術應用的廣度與深度。一是深入挖掘數字技術創新應用路徑，探索應用場景創新。當前，推動人工智能、區塊鏈等技術在智慧城市中的應用仍在探索之中，只有找到與數字技術特點高度匹配、深度契合的應用場景才能將數字賦能城市治理的效能最大化。例如，區塊鏈技術的可追溯和不可篡改特性使其在司法、稅務、監管、供應鏈等領域具有先天的應用優勢和獨特應用價值，可以極大地提升相關業務的透明度和可信性。隨著元宇宙技術的發展，相信未來“元宇宙+城市治理”的創新性應用也將進入大眾視野。二是拓展公眾獲取智慧應用的渠道，便捷公眾參與智慧城市的共建共治共享。一方面要積極利用社交網絡、自媒體等技術，加強信息宣傳和信息公開，提升公眾對參與城市共建共治共享的知情權和積極性；另一方面要豐富政府、企業、社會組織、公眾等主體間的交互渠道，運用政府網站、微信公眾號、小程序、App等方式，通過線上線下相結合的手段，降低各類主體參與城市治理的難度，構建多元主體參與的數字化協同治理模式。

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