孟慶國：一體化推進政務數據體系建設的思考——基于數據權責的視角

　　孟慶國 清華大學國家治理研究院執行院長、電子政務實驗室主任、人工智能國際治理研究院人工智能數據治理方向首席專家

　　7月4日，中國數字經濟發展和治理學術年會（2023）在清華大學順利舉辦。本次大會以“數據要素治理，數據價值釋放，數字經濟創新”為主題，邀請了國內外40余位數字經濟領域著名專家以及在數字產業實踐中取得優異成果的機構代表進行主旨演講和交流。來自清華大學、北京大學、中國人民大學、中國科學院大學、中國社會科學院大學、南開大學、上海交通大學、復旦大學、中山大學、南京大學等高校和數字經濟相關科研機構及企業的代表共400余人出席線下會議，會議通過多個平臺進行同步直播，當天信息瀏覽量超過11萬人次。

　　清華大學計算社會科學與國家治理實驗室執行主任，北京國際數字經濟治理研究院院長，年會主席團秘書長孟慶國教授以《一體化推進政務數據體系建設的思考——基于數據權責的視角》為題進行了主旨演講。本文根據孟慶國教授現場發言內容整理。

　　孟慶國教授作主旨演講

　　非常高興能和大家面對面的交流！我今天跟大家分享的內容是：基于數據權責的視角來看如何推進一體化政務數據體系的建設問題。剛才陳龍老師講到數據分級分類的內容，的確國家數據文件也要求對數據進行分級分類治理。今天我要重點探討的是一類數據——政務數據的問題。政務數據是指政府部門在履職過程中產生的數據，這一類數據從它的特征、形態，以及涉及到的治理方式與企業數據、個人數據都是非常不一樣的。從目前國家對政務數據的治理思路來看，是希望能在政府之間把這些數據整合共享起來，形成全國一體化政務大數據體系，以便更好地在各級政府、各個部門之間能夠共享和使用政務數據，同時推進政務數據的社會化利用。所以，一體化政務數據體系建設就構成了當前數據治理工作中的重要內容。

　　我今天想從三個方面談一下自己的觀點。首先，第一個方面想談一下當前政務數據體系建設的背景與存在的難題；其次，在這個問題基礎上，給出一個基于“職責-業務-數據”的分析框架；三是確立數據權責的意義和重要性，以及推進一體化政務數據體系建設的思路。

　　一、政務數據體系建設的背景與難題

　　國務院辦公廳去年發布了關于印發《全國一體化政務大數據體系建設指南》的通知，在這個指南中對于一體化政務數據體系建設提出了八個方面“一體化”的要求，目的是希望從中央到地方形成一體化政務數據整體技術架構和管理體系，以利于政務數據的社會化開發利用。另外，文件中八個方面的“一體化”建設要求實際上是非常高的，凸顯了多個“全”的問題。諸如，一體化政務數據體系的范圍應覆蓋全國各層級、各地方、各部門；實現政務數據資源的全量編目、高效匯聚、統籌管理和按需共享；包括政務數據的采集、治理、分析、管理、共享、開放等全部方面；為各級各類政務工作開展提供全方位支持。按照這些文件要求，國家相關部門與一些地方不斷探索和推進，工作取得了很好的成效，但也存在著諸多制約與挑戰。經過調研和梳理，我們認為最為迫切的難題有四個方面：一是一級政府部門間的數據共享問題；二是跨層級政府間的數據管理協調問題；三是垂管部門的垂直系統與地方平臺間的數據共享交換；四是屬地化部門的垂直系統的“數據回流”問題。

　　要破解這些難題，需要對這些問題精耕細作，做更細致深入地分析。如果只是大而化之，把政務數據建設放在一個很表面的層次上思考，而不能具體地分門別類把數據與職能業務關聯去找思路，把握其遵循的內在邏輯，那難題就很難解決。

　　對于第一個難題，政務數據不能夠有效整合共享的一個根本性的原因，我們理解是因為部門業務應用與數據強耦合關系，這種強耦合關系處理不好導致了政務數據整合共享困難。雖然一些地方系統平臺經過集約化、上云等建設之后，部門業務應用與政務數據平臺建設形式上分離了。政務數據與本部門的業務活動是緊密關聯的，實際上也是分不開的。針對存在的這種強關聯、強耦合的關系，業務部門和數據管理部門之間在職能分工上如何能夠做到步調一致？因此，把彼此的職責定位做好和理順，是我們當前面臨的首要問題。只有解決好這種強耦合關系帶來數據職責分工，才能更好地推進跨業務部門的數據打通和共享問題。

　　對于第二個難題，目前的政務數據管理格局存在國家與地方在職能配置方面較大的差異。從具體情況類別上看，有的地方專門設立了政務數據管理部門的，如廣東、上海等；有的將政務數據管理職責納入大數據部門的，如貴州、浙江、山東、廣西等；有的地方將政務數據管理職責納入政務服務部門職責范疇的，如江蘇、河南、河北、湖南等；也有的地方是由網信辦、營商環境、相關領導小組等部門負責的情形。以上這些情形，帶來了在政務數據建設規劃、項目審批、資金管理、系統建設、人員等方面的職責權限存在巨大差異，國家相關部門在統籌推進政務數據一體化建設時面臨較大困難。

　　對于第三個難題，垂直系統中的數據，如何與地方實現交互，以支撐地方履職中合理的數據使用需求，是亟待破解的難題。垂直系統從上到下垂下來，和屬地化系統平臺如何進行數據打通？如稅務、海關等數據，如何用于支撐本地的智慧城市建設、數字政府建設，必然需要將這些垂直系統的數據與本地化的其他政務數據相融合。這些方面目前依然面臨著較大障礙。

　　對于第四個難題，與第三個有點類似，所以有時會歸為一類，但我們認為還是有比較大的差異的。部門是屬地化的，但實際上從行業管理的角度，自上而下也垂下來很多系統。在這些系統上，屬地部門歸集填報很多信息數據，這些數據如何與地方的數據平臺進行整合共享，其實也面臨很多現實困難。當然，這里邊的核心就是通常講的數據回流問題。

　　對以上四方面的難題的初步分析可以看出，其根本性的成因是與各級各部門數據職責的配置有關。要破解好這些難題，就要對一體化政務數據體系建設中涉及到的部門關系及其權責配置進行深入研究，只有這樣就有可能找出破解的辦法，從而更好推動一體化政務數據體系的建設。

　　二、一個基于“職責-業務-數據”的框架

　　我們嘗試構建一個基于“職責-業務-數據”的分析框架，基于這種框架來試圖厘清部門在數據整合上的權責體系與職能配置，從而有利于認識和解決一體化政務數據體系建設的問題。

　　基于數據和業務應用的耦合關系，當前一些地方政府是通過設立數據管理部門，在技術管理上實現數據與業務應用分離來統籌管理的。將業務和數據分離，使二者的“強耦合”轉向“弱耦合”，以實現數據部門管數據、業務部門管業務的職能配置形態。但客觀上，數據與業務密不可分，也分不開，即使新的數據管理部門成立了，但這種數據與業務“強關聯”的關系沒有改變，業務部門在數據歸集整合與利用上的角色沒有減弱。

　　圖1  基于“職責-業務-數據”的框架

　　為了講清楚，我們提出了一個基于“職責-業務-數據”的分析框架，并用圖例的方式進行說明（見圖1）。從圖中可以看出，圖的左邊一半是傳統以部門主導的信息化建設形態，業務部門基于自身業務應用的需要，自己開發了系統平臺，支撐業務需求，以提升業務效率。這種傳統的模式是各自一體的，部門自行規劃、自行建設，系統平臺是自己部門的，數據也是數據部門自己的。這是過去信息化建設的長期形成的一個格局。每一個業務部門，有各自建的平臺系統，這些平臺系統一般都是不同的開發主體建設運維，通常在技術上異構，標準也不一樣，所以導致了普遍的數據孤島，數據不易共享和融合利用。

　　現在的解決方式是圖的右邊一半，通過成立數據管理機構，把各部門的數據進行統籌管理，把各部門的數據歸集到統一的大數據平臺上，把數據管理職能交給專門的數據管理機構。數據管理機構的職能范圍就是圖中紅色大圓圈的范圍，主要是把各部門的數據通過物理集中和邏輯共享的方式進行統籌，通過統一規劃、統一標準、統一基礎設施等，形成一盤棋的數據治理思路，進行政務數據打通、共享以及開發利用。

　　除了紅色大圓圈內的這些工作要做好，還有與圈外的各業務部門的關系問題，即圖中紅色的數據管理機構和藍色的業務部門之間這個問題。把這個問題中彼此權責體系梳理清楚，才能夠更好地統籌數據管理部門和業務部門在數據治理上的角色分工和定位。

　　前一段時間我們在一個地方做了調研，就是基于部門“三定”職責事項，梳理其對應的業務系統及其數據，發現部門職能、業務事項、關聯數據存在密切對應關系，可以說部門的每一個數據集與其所對應的那個業務事項是強耦合的關系。當我們通過物理集中或邏輯共享整合管理數據的時候，其業務屬性和特征不可能完全由數據管理機構來定義，單純意義上由數據管理機構來管理數據不成立，一定離不開業務部門的參與甚至還要發揮主導作用（見下表1）。

　　表1從部門職能到部門數據資源信息

　　正如表1中舉例說明的那樣，在業務部門履行職能的過程和結果中，與業務事項開展直接歸集或生成了大量政務數據信息。這些業務事項一般可分成兩類：一類是業務運行過程和結果中采集生成大量有價值的結構化數據的工作事項，以及通過自動化手段采集生成視頻、圖像、傳感器數據的工作事項。例如，職能話述中包含有以下工作內容的：績效考核、管理、預算、資金、調查、普查、監測、分析評價、資產核算、評估、依申請權力事項（如許可、審批、登記、審查、備案、確認、核準、認定、給付、獎勵等）、依職權事項（執法、處罰、征收、強制等）、統計。二是以產生文本型非結構化數據信息為主的工作事項。例如，職能話述中包含以下工作內容的：法規、制度、政策、規范性文件、標準、規范、機要、檔案、調研、文稿、政務公開、新聞宣傳、合同等。

　　如果這些業務事項是由系統平臺支撐運行的話（通過信息化建設），便形成了政務數據資源信息。這些政務數據信息與對應的業務密切相關，如果要對這些數據進行規劃、管理和開發利用，離開了業務部門單純靠數據管理機構是很難開展的。所以，從更具象的場景視角來看，基于部門“三定”，必須厘清業務部門和數據管理機構之間的邏輯關系。如下圖2

　　圖2 業務部門與數據部門在數據管理上的邏輯關系

　　從圖2中可以看出，其中的核心就是數據責任問題，也就是說要建立起業務部門和數據部門的協同機制，就要明確各自的責任屬性，構建起政務數據權責體系。從一般意義上來說，就如同其它領域的政府工作一樣，責任明晰了，履行到位了，工作落實和成效也就有了。之所以，數據整合共享工作一直解決得不好，其根本原因就是缺乏清晰明了的數據責任體系。有了明確的責任分工，以及相應的考核、評價和問責，就容易把工作落實到位。

　　三、確立部門數據權責的意義與思路

　　基于上述框架討論，我們提出了能不能對政府職能業務部門在涉及數據治理上進行數據的確權定責的解決思路，因此認為，在當前階段把政府業務部門數據責任體系確立起來，應列為政務數據治理和數字政府建設的核心工作來抓。甚至我們之前也提出，對政府部門在數據治理上要從“三定”（定職能、定機構、定編制）到“四定”（定職能、定機構、定編制、定數據）?！岸〝祿笔侵甘裁?？就是定部門的數據責任，即在三定方案中加上一個數據職責，把該部門或機構在履職中的數據權利、責任、義務確立清楚，這樣從整個一級政府來說就可以建立起本級政府的數據權責體系。

　　1、確立業務部門數據權責的意義和重要性

　　對業務部門進行數據的確權定責、構建政府數據權責體系的意義在哪里呢？建立起數據權責及其體系，它的意義在于：能夠規范部門的數據歸集、更新、維護和使用等工作，保障部門數據的質量、標準、完整性和合規性等要求，為實現部門間的數據共享，提供高質量的、可靠的數據資源，也能夠實現“一數一源”工作要求，避免重復采集，便于數據統籌和管理。

　　2、如何厘清和確立業務部門數據權責？

　　如何建立起部門數據權責？其核心內容是什么？我們認為其原則是，要從數字政府建設的整體性角度，按照統一規劃、統一標準和統一框架體系等的建設要求，遵循統一集中和分工協作的原則，清晰界定政府每一個職能部門的數據權責內容，并將其納入到其機構編制管理方案中。主要包括以下五個方面：

　　一是在與部門業務相關的數據采集上，對數據采集的范圍、方式，是否按權限范圍最小化原則進行采集，并按“一數一源”要求進行；

　　二是在本部門數據維護上，對本部門數據存儲、加工、更新、維護和安全進行管控；

　　三是在數據治理和管理維護上，對數據完整性、有效性、合規性和符合標準性等方面負責；

　　四是在數據共享中作為數據提供方所應履行的權利、責任和義務；

　　五是在數據的使用上，對部門歸集數據的使用權利，以及作為數據共享數據使用方使用別的部門提供的數據所應履行的權利、責任和義務。

　　目前，國家的相關文件也已開始做類似要求，如數據共享的事項清單、數據清單、責任清單等政策制度的設計。

　　3、厘清數據管理部門和業務部門的權責分工

　　按照圖2數據職責體系的分工，在規劃設計上，數據管理部門著重整體規劃設計，著重在核心數據定義、數據標準等統籌數據管理規劃，業務部門負責本領域規劃設計，做好本部門的數據資源規劃。在數據管理上，數據管理部門著重開展數據整合共享與管理數據，業務部門主要是按照標準和定義，采集數據、使用數據等。

　　數據管理部門在數據統籌管理上定位主要包括：通過制定政策、規劃、標準等，對政務數據整合共享與應用建設發展進行總體設計；統籌與組織協調一級政府在數據資源上的采集分工、歸集、共享、開發利用和安全管理；通過項目審批、資金管理等手段，實現對業務部門數據工作的統籌；開展數據基礎設施建設與運維。

　　4、建立一體化的政務數據權責體系

　　在一級政府的部門之間，有了對業務部門數據權責體系做基礎，在實現跨部門的數據共享中，就可建立起基于數據提供部門、數據使用部門和數據管理部門之間的基于歸集權責、使用權責和共享管理權責“三權分置”的政務數據共享機制，以此來破解政府數據歸集和共享的難題。

　　在解決跨層級政府間的數據管理協調問題，基于數據權責體系的界定，可厘清上級之間的管理權責關系，解決好部門隸屬于歸口不一致的問題、數據標準建設與實施的問題，再加上上下系統對接與平臺互操作性的技術性問題的解決，就能有效破解跨層級政府間數據的共享聯通問題。

　　在解決垂管部門和地方部門間數據共享交換的問題，重點要建立起明晰的數據共享權責分工。在數據整合共享中，垂管部門（含地方的垂管業務部門）要按職責采集數、更新維護數據、按需提供數據，有權利獲得相應資源支持（如編制、資金等）；地方部門可按職責獲取共享數據、使用數據，并承擔使用過程中的管理責任。

　　在垂直系統所屬上級部門和地方部門間，明晰數據權責，著力落實解決數據“回流”問題。對于垂直系統的屬地上級部門，在數據物理歸集數據、治理數據等方面，做好與各級數據平臺對接，按需按責“回流”數據。對垂直系統的地方本級部門，主要責任包括采集數據、更新維護、獲取“回流”數據等。

　　最后簡單小結一下，要推進一體化的政務的數據體系建設，確立政務數據的權責體系是重要前提，如何沒有數據權責體系做保障，一體化政務數據體系難以建立起來，因此要關注和重視數據整合共享背后的責任問題。

　　上面是我分享的觀點，請大家指正！

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