孟慶國 張騰：數據治理與數據基礎制度建設

　?。蠎c國：清華大學公共管理學院教授、清華大學國家治理研究院執行院長、清華大學-中國電子數據治理工程研究院院長、清華大學互聯網產業研究院副院長。張騰：清華大學公共管理學院博士后）

　　摘要：數字時代，數據不僅是事關國家建設與發展的戰略性資源，同時也成為推動經濟社會高質量發展的新型關鍵生產要素。各國政府不斷提升數據治理能力、著力發展數字經濟，結合豐富的實踐基礎與前沿的理論研究，本文明確了數據治理概念，提出圍繞制度-技術-市場三個層次的數據治理體系，基于我國數據治理基礎制度建設現狀與思路分析，認為構建數據作為新型生產要素的制度體系是解決當前數據治理面臨的新挑戰、充分釋放數據要素價值的關鍵途徑，結合國外數據治理模式與政策比較，從體系、能力、機制等維度出發，為完善我國數據治理基礎制度提出建議。

　　隨著信息技術的快速發展、互聯網的普及，第四次科技革命驅動著人類社會快速進入數字時代，整個人類文明正在經歷快速、大尺度和深層次的數字化轉型，數據在全球呈現爆發增長、海量集聚態勢。數據治理作為全球信息化、數字化背景與治理理念相互碰撞的重要結果，也是當前政府治理中的重要議題。掌握數據資源優勢、提升數據治理能力、發揮數據資源公共價值，是提升國際競爭力的有效路徑，其戰略性意義越來越被世界各國所重視。作為最大的發展中國家與數據資源大國，我國電子政務發展與數字政府加快建設，黨和國家抓住全球數字化發展與數字化轉型的重大歷史機遇，系統謀劃、統籌推進數字中國、網絡強國建設。尤其是 2017 年以來，我國的數字化轉型堅持與國家發展新的歷史方位相適應，充分發揮數字政府、數據治理在改進公共服務供給、改善政府與社會公眾之間的關系等方面的重要價值，數據治理效用在政府實踐與經濟社會發展中逐漸顯現。近年來，北京市積極推進數字政府與智慧城市建設，在數據治理、數據資源開發利用、數字經濟發展等領域作出諸多有益探索。北京市以建設全球數字經濟標桿城市為目標，在構建數據要素市場等方面走在了全國前列，北京國際大數據交易所、金融數據專區建設運營等在全國范圍內形成了良好示范效應，相關政策與制度創新在實踐中取得了良好成效，成為數字時代超大型城市數字經濟發展創新的引領者。

　　如何完善數據治理體系、創新構建適應國情的數據治理基礎制度、充分發揮數據要素的作用，成為未來我國促進社會、經濟發展的重要內容。

　　一、數據治理的概念、原則與體系構成

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　　數據治理的概念可以分為狹義與廣義。在狹義上，國際數據管理協會（DAMA）認為數據治理是對數據資產管理行使權力和控制的活動集合；國際數據治理研究所（DGI）認為數據治理是通過一系列信息相關的過程來實現決策權和職責分工的系統。我國國家標準《信息技術   大數據   術語》）GB/T35295-2017）從數據全生存周期管理出發，將數據治理定義為對數據進行處置、格式化和規范化的過程。在廣義上，聯合國將數據作為全球性戰略資源，提出數據的激增正在推動世界朝著積極的方向發展，數據治理關乎國家、社會和經濟的發展，不能停留在技術治理層面，政府必須采用全面的數據治理框架，數據治理應整體推進數據整合共享與開發利用，同時還需要關注安全、隱私、道德等問題，以及數字素養與數字領導力的提升。世界銀行提出數據是一種可以反復使用、創造更多價值的資源，數據治理就是建立新的社會契約的過程，這種社會契約將推動數據的使用和再利用，創造經濟和社會價值，同時確保所有人享有從數據中受益的公平機會，同時增強公民的信任，使其相信自己不會受到數據濫用的傷害。近年來，我國出臺一系列政策措施，旨在將數據作為關鍵生產要素，基于數據治理基礎制度建設，推動數據的確權、定價、流通，以及數據要素市場化配置，進而促進經濟社會高質量發展。將數據視為“關鍵生產要素”積極推進數據資源的公共價值與經濟價值釋放。同時，綜觀國內外發展趨勢，數據治理是政府、組織、企業等主體實施數字化的基礎，涉及制度、技術、市場等多層次體系。因此，可以認為數據治理是對數據全鏈條的技術處理、制度建設和市場培育，目的是確保數據安全、高效地利用，實現其經濟和社會價值。

    （二）數據治理原則

　　01聯合國數據治理原則

　　聯合國經社部以可持續發展目標為導向提出數據治理應遵循以下五項原則。第一，有效性原則，要求降低行政成本，提供更有效的公共服務。數據應滿足政府機構的各種需求，基于數據支持實現跨業務部門的工作流程優化，利用數據進行有效的信息公開、公共決策、監管與績效評估，使公共管理人員能夠符合法律合規和風險管理要求。第二，責任原則，強調問責制和透明度，有效的數據治理是公眾可監督數據的流動、轉化過程，各利益相關方可以監督政府的數據治理舉措，從而提高政策的透明度。第三，包容性原則，強調基于電子參與的數據治理，通過拓寬參與渠道，向公眾提供更多的有效信息、數據，使公眾參與決策過程。例如，越來越多的國家重視在線發布政府數據集，這不僅是為了挖掘開放數據的價值，也是為了打開公眾參與的大門。第四，適當監管原則，呼吁政府關注數字化發展帶來的新風險，以及由此引發的政策和監管方式變化。無論是發達國家還是發展中國家都面臨著適應由數據驅動的創新快速變化的挑戰。數據治理政策缺失或監管不力，將會導致數據隱私、安全等方面的政策失敗，同時，如果監管過度，則會扼殺創新或加劇數字排斥，不利于政府轉型與經濟社會發展。第五，創造公共價值原則，強調數據可以促進公共部門履行職責、創造公共價值與為公共利益做出貢獻的能力。所有數據，無論是地理空間數據、環境數據、天氣數據、運輸數據等還是政府預算數據等，都具有社會和經濟價值。在以人為中心的發展思想下，政府數據開發和利用可以通過多種方式推動創新，也可以為包括弱勢群體在內的不同群體提供普惠化的公共服務。

　　02我國數據治理原則

　　自 20 世紀 80 年代起，我國在數據治理領域不斷探索，形成了具有中國特色的數據治理體系。我國數據治理始終堅持黨的領導與以人民為中心的基本遵循，同時也體現了普惠、開放、共享、包容、公平等原則。2022 年，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》(以下簡稱“數據二十條”)，提出了圍繞數據要素治理、數據基礎制度建設的五項原則。第一，遵循發展規律，創新制度安排。數據基礎制度的建設必須在認識和把握數據發展的基本規律的前提下，以實踐探索促進適應數據要素和數字化時代發展的生產關系變革，從而建立有效的市場機制與體系。第二，堅持共享共用，釋放價值紅利。讓數據共享紅利惠及最廣大的人民群眾是數據要素治理的根本目的，數據要素市場應滿足不同類型企業的不同需求，不斷激發企業創新能力與行業發展新動力，為數字經濟發展提供公平、普惠的基礎環境。第三，強化優質供給。促進合規流通。數字化背景下的經濟社會高質量發展，需要不斷優化數據要素供給側改革，在依法合規的流通交易模式下，確保數據價值有序、健康、可持續地釋放。第四，完善治理體系，保障安全發展。全面、系統、科學的數據治理體系構建是統籌數據要素市場構建的最重要保障，堅持發展與安全并重，有效預測、應對數據安全風險，有效監管數據流通交易，發揮企業、行業與政府多方力量，共創良好的發展格局。第五，深化開放合作，實現互利共贏?；陔p邊多邊協商和合作，推進數據跨境模式創新，積極參與國際規則制定，探索建立適應國際環境與世界經濟發展的規則體系。公共數據作為數據治理中的重要內容，是當前我國數據要素化過程中的重點任務。公共數據治理同樣應遵循一定的具體原則。一是發展優先原則，目前正處于探索釋放數據要素價值的關鍵時期，要通過發展解決問題，在發展中解決問題，也要設置相應的容錯機制，推動釋放公共數據價值。二是最小范圍原則，包括數據范圍最小化、知悉范圍最小化、權限范圍最小化三個層面，探索建立合法合規、安全可靠的公共數據應用規則。三是不可回溯原則，審慎對待原始數據的流轉交易行為，結合多樣的技術手段和數據處理方法，實現公共數據中敏感、隱私信息的不可回溯，保障流通應用中的數據安全、個人隱私和企業利益。四是區分場景原則，不能對公共數據的隱私和安全保護要求一概而論，而應是在統一的原則要求下，結合不同類型場景，確定具體的治理機制、治理要求和治理模式。

     （三）數據治理體系構成構建。

      高效、完善的數據治理體系是所有政府應當關切的重要問題。關于數據治理體系應包含哪些內容，從不同學科、不同視角出發有多種構成方式。

　　01聯合國數據治理框架體系

　　聯合國經社部基于對全球各國數據治理機構及其能力的研究，重點關注發展中國家數據治理、數據管理和協調的新興趨勢與最佳實踐，提出了結構化的數據治理框架體系，包括政策、機構、相關方與流程等 4 個維度和數據標準與分類、數據共享開放與互操作、數據安全、數據隱私、國家數據基礎設施等 6 個要素。

　　02國內有關數據治理體系構成的研究

　　何俊等從組織架構維度出發，認為數據治理包括組織體系、標準體系、流程體系、技術體系和評價體系五個方面的工作。[1] 張紹華等從治理流程維度出發，基于企業數據治理需求，將數據治理分為原則、范圍、實施與評估。[2] 梅宏從組織層次維度出發，提出數據治理體系的“434框架模型”，包括資產地位確立、管理體制機制、共享與開放、安全與隱私保護四個方面，國家、行業、組織三個層級，制度法規、標準規范、應用實踐和支撐技術四種手段。[3]

　　03圍繞制度—技術—市場的數據治理體系

　　數據治理涉及制度、技術、市場等多層次體系，因此數據治理體系包括制度、技術、市場三個層次。其中，制度體系包括組織架構、管理制度、法律法規等；技術體系包括數據確權技術、安全流通技術、隱私保護技術等；市場體系包括市場主體、交易對象、交易規則、定價機制等。制度—技術一市場三維度的數據治理體系，充分考慮了數據作為生產要素的重要性，為推動有效市場和有為政府更好結合提供了基礎思路，有利于充分發揮政府與市場的協同作用?；趯ξ磥頂祿厥袌霭l展的前瞻性考量，完善數據安全制度、數據交易配套制度，通過技術發展與創新解決“卡脖子”隱私泄露、權責不清等問題，結合市場培育優化數據運營模式，構建起適應數據要素化發展的數據治理體系。

　　二、我國數據治理的基礎制度建設現狀與思路分析

　　在我國數字化轉型與發展過程中，始終重視有關數據治理制度的探索，并圍繞作為數字時代戰略性資源的數據要素出臺了諸多政策文件，早期有關大數據發展與政務信息資源整合共享、開發利用等方面的政策為數據治理制度體系建設打下了良好的基礎，近年來有關數據要素市場化配置、數字經濟發展規劃的政策為深化數據要素治理與釋放數據要素價值創造了前提條件。為促進數據要素價值實現，推進數字經濟高質量發展，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，對我國數據基礎制度建設提出要求，全面指導數據要素市場建設?；谙嚓P政策舉措與實踐研究，可從以下幾個方面對我國數據治理基礎制度建設展開分析。

    （一）政策法規逐漸完善

　　01法律規范體系加快構建

　　我國數據治理始終堅持安全與發展并重，《民法典》《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律的頒布，《保守國家秘密法》《電子簽名法》《檔案法》等法律作出的相關突破與修訂，以及諸多行政法規的出臺，進一步填補了相關立法空白，有關數據治理的法律規范體系逐漸完善。

　　02國家政策環境持續優化

　　黨和國家高度重視數字化發展與數據治理，為實現網絡強國、數字中國建設目標，近年來密集出臺了一系列總體宏觀規劃、專門性指導政策、管理規范和配套措施等，推動國家數據治理頂層設計的完善與逐步落實。2022 年，中共中央、國務院印發的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》為我國今后一段時期內數據要素發展指明了方向，《關于加快建設全國統一大市場的意見》提出了加快培育數據要素市場等要求。

　　03地方政府積極探索創新

　　地方政府深刻貫徹落實中央戰略規劃與政策規范，結合地方具體情況采取有效措施，積極探索數據治理創新實踐，紛紛出臺相關政策與規劃，推進地方數據治理更好地發展。上海、廣東、福建、山東等省市已經正式頒布相關數據條例，旨在最大限度地促進公共數據流通和開發利用，建立健全公共數據共享安全保障體系等。

    （二）管理體制機制逐步明確

　　01組建國家數據管理職能機構

　　新一輪國務院機構改革方案提出，組建國家數據局，將中央網信辦的數據中國建設等相關職能與國家發展和改革委員會的數字經濟發展等相關職能劃入國家數據局，標志著國家在數據管理體制機制建設上向前邁進了一大步。同時也使得“數據二十條”的落地見效有了組織保障，數據資源開發與利用進一步加速，數字中國建設和數字經濟發展駛入快車道。

　　02國家統籌協調機制運行良好

　　我國在發展電子政務、建設數字政府的過程中，建立了國家層面的相關職能部門間的統籌協調機制與制度，形成了國家數據治理統籌協調機制。中央網信辦作為統籌協調國家網絡安全與信息化建設的職能部門，牽頭建立國家電子政務統籌協調機制，制定國家電子政務總體方案，充分調動、發揮各職能部門的積極性，協調各方關系，促進形成數據治理發展的長效機制。

　　03國家層面各部門明確數據治理機構

　　國務院辦公廳統籌全國一體化政務大數據體系的建設和管理，整合形成國家政務大數據平臺，完善政務大數據管理機制、標準規范、安全保障體系。國務院有關部門明確本部門政務數據主管機構，統籌管理本部門本行業政務數據，推動垂直管理業務系統與國家政務大數據平臺互聯互通。中央部門普遍設置大數據中心或信息中心，負責本部門職能范圍內的數據治理與部門數字化建設和保障工作。

　　04地方層面紛紛成立數據治理機構

　　成立專門的數據治理機構，推進政務數據治理和大數據應用，已成為當前中國各地政府的普遍做法。目前，全國 31 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）均已結合政務數據管理和發展要求明確政務數據主管部門。[4] 一些地方在實踐過程中不斷探索完善、優化調整原有政務服務和數據治理機構的職能設置，持續開展創新實踐。

　　（三）相關主體能力建設不斷強化

　　01組織領導力持續提升

　　委員會制和領導小組制是我國數據治理領導制度的主要形式。第十九屆中央政治局就實施國家大數據戰略加快建設數字中國、實施網絡強國、新技術應用、數字經濟發展等主題展開多次集體學習，持續提升數字領導力。

　　02首席數據官制度得以探索實踐

　　當前，相關職能部門計劃將在全國范圍內選取部分省級政府開展首席數據官試點，進而推動全國各級政府建立首席數據官制度。廣東省政府，江蘇省、浙江省、遼寧省的部分市級政府，以及部分企業陸續實行首席數據官制度，旨在加速構建數據治理體系，提高數據戰略意識，推動數據產業發展。

　　03干部與公務員隊伍數字治理能力培訓受到重視

　　《提升全民數字素養與技能行動綱要》提出，要提升領導干部和公務員數字治理能力。在既有干部培訓體系、能力提升機制、MPA 培養體系的基礎上，有針對性地開展數字化能力培養與提升工作，培育各級領導干部與公務員“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的能力。

　　04專家、智庫為促進國家與地方數據治理提供智力支撐

　　國家與地方相關專家委員會、智庫通過政策咨詢、課題研究、績效評價等參與數據治理，推動中國數據治理與管理工作專業化、科學化、民主化和規范化，推進國家數據治理健康協調可持續發展，促進國家治理體系和治理能力現代化。

　　（四）公眾數字素養與技能培育體系加快構建

　　01數據共享開放成效顯著

　　近年來，我國各地各部門高度重視公共數據資源的共享交換與開放應用，著力提升公共數據治理水平，在政策制定、平臺系統建設、數據共享開放、數據開發應用等方面開展了大量實踐并取得了積極進展。據不完全統計，2011 年至今，我國省級地方政府出臺的公共數據治理相關政策達 146 項，年投入資金超過 28 億元，[5] 地市級及以上政府上線的公共數據開放平臺達 208 個。[6] 截至 2022 年 6 月，國家數據共享交換平臺上線目錄累計超過 68 萬條，發布共享接口超過 1000 個，平臺開通以來累計提供查詢/核驗超過 78 億次，數據共享成效顯著。[7]

　　02數據應用模式不斷創新

　　除了通過網站、平臺直接提供政務數據的傳統開放模式外，近年來一些地方在數據開放模式上進行調整和探索，不斷創新公共數據開放模式。在保障安全、保護隱私的前提下，探索通過定向開放、專區開放等方式，擴大能夠開放的政務數據范圍，向社會提供更多的政務數據資源，實現政務數據和社會數據的融合聯動，更好地發揮數據的作用和價值。

　　03數據要素市場化初探

　　各地方政府積極探索建立公共數據治理規則，在公共數據共享開放與開發利用的基礎上，探索培育數據要素市場，促進數據流通交易及其進一步應用。例如，廣東、浙江、上海等地方探索適應數據要素新特點、新需求的治理方式，健全數據要素生產、流通、應用、收益分配機制；北京國際大數據交易所、上海數據交易所等陸續揭牌成立，加快探索數據交易模式；各地政府創新推行適宜本地發展的數據授權運營模式。

　　△ 圖1 國家數據共享交換平臺查詢/核驗接口調用情況

　　（五）構建數據作為新型生產要素的制度體系

　　01當前數據治理仍面臨問題與挑戰

　　數字時代的到來從根本上改變了經濟社會運行的內在邏輯和發展規律。同時數字化深入發展趨勢與數據要素發展需求也向社會治理發起了新一輪挑戰。信息技術的迅猛發展與融合應用為社會發展帶來了諸多變化，同時也引發了大量新的社會問題與管理問題，然而傳統的政策法規體系、管理制度等很難完全適用于數字化社會發展形勢。數據作為一種新型關鍵生產要素，其在發展過程中所涉及的基礎性制度問題并不能通過現有的治理體系得到解決，而其為經濟社會運轉注入的強勁動力又迫使我們不得不面對種種因之而來的難題。

　　02數據要素價值釋放與基礎制度建設具有重要意義

　　在政府職能實現過程中，數據與有形資產、人力資源同樣重要，如果沒有數據，政府便難以有效運作。數字化發展的全面深入使得海量數據泛在化，數據的融合、重組、復用帶來的規模效應和零邊際成本，極大地推動了產業轉型、蝶變和新產品、新業態、新模式的不斷涌現。數據不可直接進行規?；_發，不能夠直接在市場中流通，更難以產生預期的經濟效益，而數據要素是能夠參與社會生產經營活動進而產生經濟效益的數據資源。海量的數據資源需要經過要素化、市場化的過程才能變為數據要素從而進行規?；_發并入場交易?；诖?，推動數據要素化治理已成為必然選擇，對數據進行歸集、整合、開發、利用，以及確權、定價、交易和流通成為發展數字經濟的重要內容，同時也是數字化時代技術、制度與市場三者協調發展的關鍵節點。

　　03“數據二十條”提出的制度建設要求與發展方向

　　“數據二十條”以數據產權、流通交易、收益分配、安全治理為重點，提出了構建數據基礎制度、充分發揮數據要素價值的要求與方向。第一，建立保障權益、合規使用的數據產權制度，解決數據要素進入市場流通的底層問題，在完善數據權利與利益保護制度的前提下，推進數據要素的市場化配置，堅持分類分級的安全與確權授權制度，建立數據產權體系。第二，建立合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度。通過監管規則與制度提高數據流通交易的合規性，完善數據交易場所體系，推動區域性、行業性數據流通，培育一批數據商和第三方專業服務機構，打造高效的交易服務生態，同時也要建立安全合規有序的跨境流通機制。第三，建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，健全數據要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬機制，更好發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用。第四，建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度。在政府、企業、社會等多方主體協同共治的格局下，不斷創新政府治理模式，增強企業社會責任與自律意識，積極發揮社會力量作用，持續優化治理格局。

　　三、國外數據治理模式與政策比較

　?。ㄒ唬﹪鈹祿l展戰略2019 年，美國白宮行政管理和預算辦公室發布《聯邦數據戰略與2020年行動計劃》。以 2020 年為起始，聯邦數據戰略描述了美國聯邦政府未來十年的數據愿景，并初步確定了各政府機構在 2020 年需要采取的關鍵行動?！堵摪顢祿鹇耘c2020年行動計劃》對數據的關注由技術轉向資產，“將數據作為戰略資源開發”成為此戰略的核心目標。2020 年，《國防部數據戰略》強調了數據的戰略性意義，將數據治理作為美國國防部的必要、重要使命。2020 年，《歐洲數據戰略》提出歐盟未來 5 年實現數字經濟所需的政策措施和投資策略，確保歐盟成為數據驅動型社會的榜樣和領導者，以及在數據開發利用、存儲、開放、保護和安全方面的全球領先地位，使私營部門和公共部門能利用數據更好地進行決策，創造單一化的歐盟數字市場。同年《塑造歐洲數字未來》提出歐盟數字化變革的理念、戰略和行動，希望建立以數字技術為動力的歐洲社會，使歐洲成為數字化轉型的全球領導者。歐盟隨后出臺《數據治理法案》《數字服務法案》《數字市場方案》等，進一步加強數據流通與利用，規范數據行業發展，促進市場公平競爭。2020 年，《英國國家數據戰略》由數字、文化、媒體和體育部發布，作為2017 年《數字化戰略》的補充，成為英國政府采取數據行動的框架，著眼于如何利用現有優勢，促進政府、社會和個人更好地利用數據，以推動數字行業乃至整個經濟的發展，改善社會和公共服務，并使英國成為下一波數據驅動創新浪潮的引領者。（二）國外公共數據開發利用機制比較美國在數據治理方面起步較早，尤其是在數據開放、公共數據開放利用等相關領域均走在世界前列。美國非常注重公共數據的公開共享，公眾非常支持公共數據資源的商業化開發和利用。美國公共數據資源的再利用，特別是商業性再利用，已經取得了較大的進展，在很大程度上降低了其行政成本，促進了社會數據資源的豐富和數據市場的繁榮。歐盟直到 20 世紀 80 年代才開始重視公共部門的數據資源開發利用，在數據治理、公共數據資源利用等領域的發展模式、思路與美國不同。歐盟制定了公共部門數據再利用政策，引導歐盟成員國建立相應的政策機制。歐盟允許民眾獲取政府數據，但也允許政府機構擁有相關數據的版權。因此，如果無政府授權，任何社會機構都不得利用政府數據進行商業性開發。但是從歐盟各成員國來看，許多歐洲國家允許政府部門通過提供有償數據服務來盈利，以彌補政府經費的不足。英國數據治理與公共數據資源開發利用模式既不像美國那樣完全市場化，也不像歐盟那樣保守。英國力推政府開放數據，開放政府許可證（OGL）得到了廣泛的應用，公共部門數據許可模式越來越簡潔、透明和便利，對于公共部門數據的使用和利用的限制越來越少。（三）國外數據流通交易模式探索國外在數據交易上更傾向于鼓勵多元數據流通模式發展，如通過數據代理（Data Broker）、數據信托（Data Trust）等方式來推動數據流通機制的發展，并在此基礎上逐步形成數據交易市場。美國耶魯大學教授杰克·巴金在隱私數據保護領域首次提出采用信托工具來解釋數據主體與數據控制者之間的關系的主張。數據控制者通過承擔信托義務管理數據，或由第三方數據信托機構管理數據的模式，能夠降低管理和共享數據的成本與技術阻礙。數據信托旨在于數據共享利用中保護數據共享人的利益乃至社會公共利益，保護數據主體權利、使數據交易符合倫理要求、確保數據的安全性與可靠性。歐盟委員會在《歐洲數據戰略》中概述了歐盟未來五年發展數據經濟所需的政策措施和投資策略，最終創建一個歐洲數據公共空間，即一個真正的數據單一市場。2022 年，《關于歐洲公共數據空間的歐盟委員會工作人員文件》專門對歐洲公共數據空間的運行現狀做了分領域的詳細介紹?！稓W洲共同數據空間：進展與挑戰》重點評估了歐洲公共數據空間中數個核心項目架構的運行，并著重分析了歐盟開放數據門戶在數據空間中的作用和潛在效用。

　　四、完善我國數據治理基礎制度的建議

　?。ㄒ唬嫿ㄖ袊浆F代化的數據治理體系

　　01謀劃數據治理頂層發展戰略

　　數據治理側重于從政府組織模式、治理體系變革、資源配置機制等全新視角推進政府治理模式創新發展。當前亟須進一步完善數據治理頂層設計，并制定總體規劃與細化實施方案，明確國家數據治理的目標和重點，按照全國“一盤棋”的思路予以謀劃，加快制定國家數據治理規劃，描繪數字化發展的宏偉藍圖。

　　02堅持集中統一的整體布局

　　我國數據治理及其基礎制度建設應始終堅持黨的統一領導，全面落實、統籌推進“五位一體”總體布局，面向網絡強國、數字中國建設目標，充分發揮數據要素對于經濟社會發展的引領作用。充分發揮黨總覽全局、協調各方的領導核心作用，以集中統一的整體布局充分發揮中國特色社會主義制度優勢，堅持全局性謀劃、一體化布局、整體性推進，更好地發揮各方的積極性，促進數據有序流通和開發利用，整體推進數據要素共建共享共治。

　　03突出以人民為中心的治理導向

　　堅持以人民為中心的發展思想，主動適應社會主要矛盾的變化，把增進人民福祉作為推動數據治理與數據要素市場建立的出發點、落腳點。建立惠民為民的治理體系，增進人民福祉，從企業和群眾需求出發，從政府管理和服務場景入手，推動經濟社會高質量發展，不斷提升經濟社會的數字包容性與普惠性，讓人民群眾在數據治理中有更多的獲得感、幸福感、安全感。

　　04優化多元參與、共享共治的發展格局

　　除政務數據外，企業與社會組織等也掌握了大量的具有較高公共價值的數據資源。營造開放的政務數據治理環境，有助于促進民眾和組織參與公共政策和事務，能夠增強政府事務透明度，增進社會對政府的信任，是提升國家數據治理水平的必要環節。在數字化條件下，數據治理的建設、管理、運維需要多元治理主體的共同參與。

     （二）勾勒數據基礎制度建設輪廓

　　01適度分離數據的持有權與使用權

　　類比四大傳統生產要素的治理，引入“弱所有權”概念，適度分離數據的所有權與使用權不失為一種可行的制度嘗試。以土地要素為例，我國的土地制度要求，城市市區土地全部屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。然而，公有制所有形式并沒有限制土地流轉及價值創造，因為我國創造性地對土地的所有權和使用權進行了分離，并逐步建立起相應的土地流轉制度，同時由自然資源部、農業農村部、住建部等職能部門協同治理，最終實現了土地要素的市場化配置。類似地，勞動力要素、資本要素和技術要素的高效配置也都離不開從確權到權利分割再到制度和組織機構的建立，從而建立要素治理體系的探索過程。若要充分發揮數據要素的潛力，在數據權屬劃分、流通配置、制度規則等方面必須從價值理念、基本制度、組織機構、治理主體、運行機制等方面逐步勾勒整體性的數據要素治理體系的輪廓。

　　02堅持“數據發展主義”策略

　　數據治理及數據基礎制度建設，既要強調數據保護，同時也要強調數據發展，我國的數據治理與數據發展策略是在二者之間找到一個平衡點，兼顧發展和安全。當下及未來，依然要堅持數據發展主義策略。這也是在數據治理過程中，對于數據跨境等問題的基本理念和策略。對我國數據發展而言發展是第一要義，在發展的同時要避免可能產生的各種風險。尤其是在數據資源開發利用上，我國在發展與安全保護兩方面都面臨著諸多緊迫性工作，國家數據局的成立和“數據二十條”的出臺，能夠促進數據資源的開發和利用，從而更好地讓數據賦能數字經濟高質量發展，推動數字中國建設總體規劃的實施。同時，在《個人信息保護法》《數據安全法》等數據保護相關法律制度下，要持續加強對數據開發使用過程中可能產生的風險進行強力的監管，保障數據治理與數據發展的安全底線。  

    （三）提升數據治理基礎制度建設能力

　　01細化、落實國家數據基礎制度設計

　　黨和國家深刻把握數字化革命的歷史機遇，科學部署網絡強國、數字中國建設，為我國數據治理基礎制度建設指明了方向、提出了要求，下一步應逐步落實國家數據基礎制度的頂層設計，建立促進數據要素作用發揮的配套政策體系，著力構建完善的政策指導和制度支撐體系，針對數據治理建設中的基礎性、機制性障礙，出臺相應的指導意見、標準規范，調整與當前數據治理不相適應的制度安排。

　　02建立統籌有力、統分適度的全局性協調機制

　　國家層面應建立全局性數據治理統籌協調機制，各地各部門應充分發揮本級數據治理統籌協調機制的作用，協調解決好數據治理過程中涉及全局性、根本性的問題。保障國家數據治理政策的有效性、協調性，充分調動中央與地方數據治理的積極性，高效配置全國數據資源，為數據的橫向與縱向流通提供制度保障。

　　03鼓勵制度創新，推進示范應用

　　各地數據治理正在如火如荼地開展中，圍繞相關基礎制度建設既有先行先試經驗，也暴露出不少問題。以需求為導向、以應用促發展，研究歸納近幾年地方發展經驗，在數據要素化改革不充分的地區和領域予以推廣，進一步創新數據要素市場發展模式。同時，為進一步完善數據治理制度，加大先行先試力度，創新試點示范內容，分地區、分領域、分批次開展試點，加強建設方向引導，制定考核評估制度，將建設成效好的地方作為典型案例，輻射帶動區域與行業發展。

     （四）構建公共數據授權運營體制機制

　　01完善治理結構，促進公共數據資源開發利用

　　兼顧公共數據的開發利用和安全保護，必須構建以政府數據管理機構為核心，多方主體共同參與、各司其職的綜合治理結構。其中，數據管理機構代表政府對公共數據進行管理，對參與數據治理的企業和個人實施監管，推動落實網絡安全、數據安全、個人信息保護等相關要求；公共部門作為數據的提供者和使用者，應遵守數據治理的各項規則和要求，保證數據質量、提出數據需求；數據運營商、研究支撐機構、數據交易機構等是公共數據運營過程中的重要主體，會接觸到大量的數據，為此政府應在運營中擁有主導權。

　　02明確授權規則，保障運營活動的有序開展

　　通過引入數據運營主體，在確保安全可控的前提下盡可能地調動市場主體的參與積極性。從授權對象上看，公共數據屬于公共資源范疇，政府應優先將公共數據作為出資交由國有企業運營，在保障安全的前提下充分釋放數據價值。從授權范圍上看，按照行業、區域、場景等維度予以明確的數據授權，限定數據運營主體的被授權范圍，是兼顧發展與安全的必然選擇。從定價方式上看，應結合公共數據的用途進行選擇。

　　03拓展運營手段，支撐數據價值的充分釋放

　　一方面，在公共數據運營中積極引入區塊鏈、聯邦學習、多方安全計算等新型技術手段，界定數據權責，減少數據跑路，為公共數據的安全、高效流轉提供支撐。另一方面，創新運營中的數據流通模式，實現原始數據與數據應用“解耦”，破解安全與流通對立難題，支撐數據價值的釋放。

　　04完善相關制度體系，破解公共數據要素化難題

　　堅持系統觀念是數據要素治理的重要原則，也是建立有關公共數據授權運營制度體系的重要前提條件。在全國一體化政務大數據體系建設的背景下，通過相關制度規則的完善，消除政務數據整合匯聚、共享交換、跨機構流程優化等方面存在的障礙，面向數據要素市場發展需求，通過制度規則安排重點解決公共數據向第三方授權、運營主體選擇、公共數據向市場流通、運營監管等方面面臨的難題，統籌數據技術標準、管理規范與運營監督，強化公共部門數據要素治理能力。

　　五、小結

　　我國數據治理體系不斷完善、成效顯著，在國家與地方豐富的實踐經驗下，通過將數據作為關鍵生產要素，著力加快數據基礎制度建設，推動數據的確權、定價、流通，以及數據要素的市場化配置，進而促進經濟社會高質量發展。下一步應將數據要素化與數據要素價值實現目標置于數據治理過程中，基于數據治理現實需求和實踐積累，以公共數據治理為抓手，推動數據基礎制度的建設與完善，探索破解數據確權、配置和流通難題的中國方案。構建兼顧工具維度與價值維度的數據治理體系，是激活數據要素潛能、做強做優做大數字經濟、增強經濟發展新動能、構筑國家競爭新優勢的必然選擇。

　　參考文獻

　　[1] 何俊、劉燕、鄧飛:《數據要素概論及案例分析》，科學出版社，2022，第 29 頁。

　　[2] 張紹華、潘蓉、宗宇偉：《大數據治理與服務》，上?？茖W技術出版社，2016，第 41 頁。[3] 梅宏:《數據治理之論》，中國人民大學出版社，2020，第 131 頁。[4] 《國務院辦公廳關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》(國辦函[2022]102號)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-10/28/content_5722322.htm，2022年10月28日。[5] 清華大學公共管理學院、中國電子信息行業聯合會:《中國政務數據治理發展報告（2021年）》，2020 年12 月。[6] 復旦大學數字與移動治理實驗室:《中國地方政府數據開放報告--省域指數（2022年度）》，2022年1月。[7] 數據來源于國家數據共享交換平臺。

　　清華大學人工智能國際治理研究院（Institute for AI International Governance, Tsinghua University，THU I-AIIG）是2020年4月由清華大學成立的校級科研機構。依托清華大學在人工智能與國際治理方面的已有積累和跨學科優勢，研究院面向人工智能國際治理重大理論問題及政策需求開展研究，致力于提升清華在該領域的全球學術影響力和政策引領作用，為中國積極參與人工智能國際治理提供智力支撐。

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