張會平：數字政府建設面臨條塊協同挑戰

　　加強條塊協同是數字政府建設的重要方向，而數字政府建設條塊協同的關鍵在數據有序流動。在促成創新與提升效能的雙重動因交織下，近年來數據驅動數字政府建設條塊協同加速推進，但依然面臨不同領域與區域條塊協同水平差異明顯、數據難以有序流動、基礎制度建設滯后等挑戰。

　　不同領域之間存在自上而下的條塊協同差異。由于不同領域涉及到的條塊部門、治理事務的復雜性與難易程度、成果產出的時間長短、政府數字化履職能力等存在差異，政府在實踐探索中對各個領域條塊協同的重視程度和推進力度也表現各異。相比較而言，政務服務、市場監管等領域自上而下的條塊協同較好。在政府信息化、電子政務到數字政府的建設歷程中，各地政府數字化履職能力不斷增強，浙江“浙里辦”、四川“天府市民云”、重慶“渝快辦”、廣東“粵省事”、河北“冀時辦”等一大批政務服務平臺相繼上線，實現了服務事項統一受理、并聯審批、實時流轉、跟蹤督辦。而在社會治理領域，盡管各級政府非常重視數據驅動條塊協同，但取得的實際進展并未達到預期。一方面，社會治理事務具有訴求多元、利益矛盾特點，相當一部分事務治理跨越原有條塊部門的邊界，基層政府在“上面千條線、下面一根針”的狀態下分身乏術；另一方面，基層政府難以整合共享本級各部門數據資源，并且難以獲取市、省和國家政務數據交換平臺的部門數據資源。

　　不同區域之間存在域內統籌的條塊協同差異。數據驅動數字政府建設條塊協同在不同區域有不同進度，一些地方如浙江、上海、廣東等基于數字化轉型的領先優勢進度較快、力度較大，但也有不少地方數字政府建設理念和方式還比較落后。這種地區間的差異是由多重因素交叉影響形成的。首先，各地區的數字經濟發展、數字社會建設的外部環境差異較大。數字經濟發展和數字社會建設需要數字政府的引領與保障，數字化發展領先區域的協同應用場景更加豐富，條塊協同水平明顯高于落后地區。其次，制度安排的完備程度影響區域條塊協同差異。數字化發展領先區域密集出臺相關政策，為域內數字化驅動條塊協同提供了制度依據。第三，各個區域資源投入和協同能力存在顯著差異。數字化發展領先區域在域內條塊協同上投入了更多財政資金、搭建了更加完備的信息化基礎設施、引進和培養了大批數字化人才，區域內政府的數字化履職能力自然也就更強。最后，地區間數字政府建設條塊協同的統籌協調能力不同。舉例來說，直轄市作為省級城市，相比于副省級城市或地級市的統籌協調能力更強，推進力度更大。

　　數據難以跨層級、跨部門、跨系統有序流動。數據流動是數字政府建設條塊協同的關鍵所在，而在實踐推進過程中仍存在“數據煙囪”“數據孤島”現象。首先，數據難以跨層級有序流動。在科層制的權力層級配置邏輯下，由下級采集或匯聚的數據向上流動相對比較容易，而數據的自上而下流動較為困難，基層政府往往難以獲取上級部門數據。其次，數據難以跨部門有序流動。主要表現為：政府部門不敢共享，有些數據質量不高甚至存在明顯錯誤或漏洞，相關部門擔心數據共享后存在數據安全風險；政府部門不愿共享，有些數據具有巨大經濟價值與治理價值，相關部門可能會出于私心竭力獨占數據以提高自身與其他部門的博弈能力；政府部門不能共享，財力有限的地方政府難以支撐數據共享交換平臺建設，或統籌協調部門數據共享的牽頭力量薄弱。最后，數據難以跨系統有序流動。在數據采集與共享中，由于統一規范及技術標準的缺乏而造成數據不一致，導致不同部門之間無法使用共享數據。

　　數據基礎制度體系建設剛剛起步。生產力發展是人類社會發展的決定力量。每一次社會經濟形態變革，都伴隨新的生產要素出現，并帶動社會生產力躍升。在農業社會，土地和勞動是基本生產要素。進入工業社會，資本、管理、技術、知識等成為主要生產要素，極大推動了人類社會發展進步。進入數字時代，數據成為新型生產要素，對生產、流通、分配、消費活動和經濟運行機制、社會生活方式、國家治理模式等產生重要影響。黨的十九屆四中全會增列“數據”作為生產要素，反映了隨著經濟活動數字化轉型加快，數據對提高生產效率的作用日益凸顯。與土地、勞動力、資本等傳統生產要素相比，數據要素具有非競爭性、易復制性、強滲透性、及時性等諸多新特征，為更大范圍釋放數據經濟與治理價值、發揮數據融合與倍增作用，迫切需要構建數據基礎制度體系作為支撐。但是，就當前階段而言，數據基礎制度體系建設剛剛起步，數據產權制度、數據要素流通交易制度、數據要素收益分配制度、數據要素安全治理制度等還有待持續完善，難以有效支撐與保障數據驅動數字政府建設條塊協同。2022年12月，中共中央、國務院發布了《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，國家層面已開始關注并加速推進數據基礎制度建設工作，未來中國數據交易市場將會更規范、數字政府建設條塊協同性將會大大提升。

　　總之，數據驅動數字政府建設條塊協同是一項系統性工程。根據我國實際情況，應重點加強國家布局和省級統籌、分板塊自上而下統籌聯動、分區域根據實際整體統籌、“硬”和“軟”區分部署以及制度化“多地復用”創新，實現數據有序流動下的條塊相互促進、相互支撐，全面提升數字政府建設成效。

　?。◤垥?，作者為電子科技大學公共管理學院教授）

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