推進政府公共服務的合同制管理

 

 

 

　　第一，科學規劃，合理確定公共服務購買的項目和優先級。盡管公共服務市場化得到越來越多的認同，但是即使在發達國家，政府直接提供服務仍然牢固地占據著最為重要的地位，大約占全部服務的一半以上。(句華：《美國地方政府公共服務合同外包的發展趨勢及其啟示》，《中國行政管理》2008年第7期)公共服務市場化需要一系列的條件作支撐，并非所有的公共服務都能成為市場化的對象，也并非所有的市場化改革都能取得成功，有些領域的公共服務可能并不適合推行市場化。對于任何政府來說，公共服務市場化的決策都充滿了復雜的問題，涉及政治因素、公民利益、財政壓力、服務性質、市場環境、制度文化、政府管理能力等諸多因素。公共服務市場化在節省政府資金的同時，也對政府在談判技巧、監管能力、評估水平等方面提出了更高的要求。政府在確定購買

 

　　公共服務項目的過程中，必須對上述多重因素進行權衡，科學規劃、分步實施。除此之外，政府還需要根據社會發展的需要、政府財政支付能力以及政府自身的管理能力等因素，確定購買服務的優先級。能夠納入公共服務購買范圍的項目需要滿足以下條件：一是具備市場競爭條件，有多個有資質的主體參與競爭；二是項目市場化不會對公共利益造成損害，公眾樂意接受；三是擬購買的公共服務項目能夠進行量化評估；四是政府具備購買服務的預算資金；五是政府具有足夠的能力做好指導、監管和評估工作。

 

　　第二，確立評估標準，強化過程管理。追求利潤最大化是市場主體最基本的動機，如果不加以必要的約束，很可能在公共領域中形成新的壟斷力量，侵害消費者權益，造成公共服務低效率和低質量的新問題。因此，政府作為公共服務的責任主體，必須通過項目評估，強化過程管理。一般來說，項目評估包括事前評估、事中評估和事后評估三類。從過程管理來看，事前評估主要涉及服務供應方資質和能力的評定，避免服務協議簽訂、履行等過程中的風險，同時建立應急工作機制，對服務過程中因各種因素造成無法提供服務等情況做好應急預案。服務供應商能力的優劣決定公共服務的質量，除了需要具備相關的專業資質要求之外，服務供應商還必須具有獨立承擔法律責任的能力，具備提供公共服務所必需的設備和專業技術能力，以及規范的內部管理和良好的社會信譽。事中評估主要是對服務過程進行跟蹤管理，及時發現、解決問題，確保服務質量。事后評估主要涉及服務的計量標準、服務成果的評價標準等，所有的評估指標必須能夠量化，這樣才能有利于根據評估結果規范資金支付。

 

 

　　從實踐來看，公共服務合同制管理存在的困難主要集中在以下三個方面：一是合同草擬的技術性問題。這主要表現為：草擬合同時不可能事先考慮到所有未來的情況并將其納入合同，簽訂合同不能預見到某些偶然性，甚至有些是不可預見的，有許多東西不能寫入合同，因此，合同是不完全的。二是合同監督的高額交易成本。受利潤最大化的利益驅使，承包商總是千方百計尋找合同的漏洞，以降低成本。更為關鍵的是，公共服務市場化以后，承包商控制了政府部門監督所必需的信息，政府面臨著嚴重的“信息不對稱”，從而導致高額的監督成本。三是合同簽訂階段的政治腐敗問題。合同簽訂不僅僅是一個技術處理過程，同時還是一個政治過程。承包商與行政官員的非良性互動可以產生腐敗。

 

　　為了解決公共服務合同制管理中出現的這些問題，第一，需要不斷改進合同起草、合同簽訂的技術，嚴格遵循競爭招標的程序，引人相關高級技術專家，保證合同出租的科學性，降低交易費用。對于哪些公共服務可以承包出去，要經過詳細研究。對涉及定價問題的公共服務，要組織專家進行周密評估；第二，加強監督。為了加強對公共服務市場化的有效管理，政府應設立相應的支持和控制組織。例如，可借鑒英國的直接勞動服務委員會、契約監督小組委員會等組織，以監督合同管理，防止政府官員與承包商的非良性互動。

 

 

 

　　當前，我國公共服務供給的總體水平偏低，落后于居民日益增長的需求，公共服務是當前政府履行職能的薄弱環節，如何有效地改善公共服務已經成為當前公共行政改革的首要問題。長期以來，我國公共服務主要是通過政府直接提供來實現的。政府對公共服務的生產和供給的過度壟斷，不僅在很大程度上導致了機構人員膨脹、權力尋租與腐敗、服務成本高、公眾滿意度低等問題，而且使政府職能“越位”與“缺位”問題長期難以解決，政事分開進展緩慢，公共服務供給不足與財政資金的低效率和浪費并存。

 

　　在社會主義市場經濟條件下，由政府壟斷公共服務的生產和供應顯然已經不能滿足日益增長的公共服務需求。公共服務合同制管理正是一種將政府權威制度與市場交換制度功能優勢互補的復合制度安排，因而這是一種有效的政府職能履行方式。為此必須將公共服務合同制管理納入行政改革的總體框架，統籌設計，實現公共服務決策與執行分開，充分發揮市場的作用和消費者的選擇權，推進公共服務的供給主體多元并存、競爭發展。

 

 

　　公共服務合同制管理的根本問題在于政府角色的轉換，建立決策、執行、監督相互分離、相互制約的管理體制。在公共服務的合同制管理中，政府轉移出去的只是對公共服務項目的直接生產，在市場化供給的條件下，政府仍將是公共服務的規劃者、決策者和監督者，要確保公共服務的質量和效益，強化政府在公共服務決策、規劃、投入和監管等方面的重要責任。

 

　　合同制管理體現了政府“掌舵”市場“劃槳”，決策與執行分開的公共服務供給機制，其目的在于有效發揮市場和社會力量提供公共服務的能動作用。政府的“掌舵”作用在于決策，必須以滿足公眾需求為根本，遵循公正、公開和透明的原則，堅持選擇權、定價權與執行權的分離，把公共服務的執行權徹底交給供應商。

 

　　加強對供應商的有效監管已經成為絕大多數政府部門的共識。公共服務項目市場化以后，政府必須遵守合同的約定，強化績效評估，在合同框架內對供應商進行監督，不得干預供應商的自主生產。如果政府的監管職能出現缺位，在營利動機驅使下的私營部門提供的公共服務和產品的質量勢必大打折扣，最終損害的是公眾的利益，這是有悖于公共服務市場化的初衷的。因此，政府必須要認真分析可能影響公共服務質量的若干因素，對其中的關鍵環節和重要因素實施監控，同時注意收集公眾對公共服務質量的評價信息，建立并完善相應的公共服務質量評估指標體系。同時，要在制度層面強化對政府相關人員的監督和制約，降低和消除廉政風險，暢通投訴渠道，充分發揮輿論監督和群眾監督的積極作用。