習總書記在網絡安全與信息化工作座談會上指出，網信事業代表著新的生產力，新的生產方向，應該也能夠在踐行創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念上先行一步。隨著信息經濟在我國國內生產總值中的占比不斷攀升，習總書記提出要強化信息資源深度整合，打通經濟社會發展的信息“大動脈”，以信息流帶動技術流、資金流、人才流、物資流。這些重要指示將信息資源在國家經濟社會發展中的作用提到了全新的高度。
要打通經濟社會發展的信息“大動脈”，開放公共信息資源是重中之重。隨著信息化建設的不斷發展，政府行政部門和公共企事業單位生成、獲取和保存了大量的信息資源，成為一個國家最重要的數據保有者。公共信息資源與社會生產生活緊密相關，蘊藏著巨大的社會經濟價值。大數據發展要求整合和利用各種來源的數據，公共信息資源是其中不可或缺的重要組成部分。在不涉及到國家秘密、商業秘密、個人隱私的前提下，政府和公共服務部門率先開放公共信息資源供社會利用，以數據的開放來帶動技術流、資金流、人才流、物資流，將有利于吸引社會資金和資源投入數據產業，激發數據驅動的創新創業活力，推動信息技術進步和信息經濟發展，創造巨大的經濟社會價值。因此，要打通信息大動脈和發展大數據，開放公共數據資源是重要路徑。
近年來，開放數據已被許多國家視為國家戰略迅速推進。2009年，美國聯邦政府數據開放平臺data.gov正式上線, 成為世界上首個一站式政府數據開放平臺，目前已開放了近20萬個數據集供社會免費利用，覆蓋農業、商業、氣候、消費、生態、教育、能源、金融、衛生、制造、海洋、公共安全、科研、地方政府等十多個主題。隨后，英國政府也推出了data.gov.uk，將公共數據向社會開放。目前，全球已有60多個國家和地區以及世界銀行等國際組織在積極推進公共數據開放。我國的一些地方政府也已開始探索公共信息資源開放。上海市政府數據服務網于2012年6月上線，成為我國大陸地區首個政府數據開放平臺。之后，北京市、浙江省、武漢市、杭州市、貴陽市、青島市、無錫市等地方政府也陸續上線數據開放平臺。據復旦大學數字與移動治理實驗室于2015年對我國多個地方政府開放數據平臺進行的一項評估表明，目前我國開放政府數據還存在數據量少、價值低、可機讀比例低、數據更新頻率低，數據授權協議條款模糊等問題，還不完全符合開放數據的要求與標準?？傮w上，目前大量高價值而又不涉及國家安全、商業機密和個人隱私的公共數據資源尚未開放，還無法“打通信息大動脈”，不能滿足經濟社會發展尤其是大數據發展的需求。
究其原因，影響我國公共信息資源開放不盡如人意的因素主要體現在開放意識不到位、開放意愿不強和開放能力不足等幾方面。
首先，開放意識不到位。許多部門和單位還沒有真正意識到開放數據的意義與價值，將開放數據等同于傳統的政府信息公開，認為開放數據只是出于保障公眾的知情權的目的，而沒有意識到數據開放供社會利用后產生的巨大經濟和社會價值，以及對本部門提升社會治理能力和公共服務水平的價值。同時，還有一些部門和單位認為社會并沒有智慧和能力來利用公共數據和挖掘其價值，因此沒有必要開放數據。
其次，開放意愿不足。即使意識到了開放數據的價值，許多部門和單位缺乏開放數據的意愿和動力。更重要的是，由于相關政策法規的缺失和條文的模糊性，許多部門對于哪些數據可以開放，哪些數據不可以開放還沒有得到明確的指示，雖然知道在原則上開放數據不得涉及國家安全、商業機密、個人隱私，但缺少具體的、可操作的清單。因此。在自身難以判斷又未得到清晰指令的情況下，許多部門就傾向于選擇不開放數據。此外，由于創新存在風險，而不少部門內存在一種風險規避型的組織文化，即所謂“多做多錯，少做少錯，不做不錯”。不開放數據，就不會犯錯，而開放數據，一旦出現問題就可能被追責。所以多一事不如少一事，許多部門因此選擇消極觀望而不是主動開放。
再次，在真正著手推動開放數據的部門中，還面臨能力不足的問題。首先，許多部門和單位還沒有梳理和編制數據資源目錄，對于自己部門到底掌握那些數據資源心中無數，數據資源散落在不同業務條線的應用系統中，碎片化和孤島化的現象十分普遍。最后，由于公共數據最初是出于部門內部的業務目而采集的，當初采集時并沒有做好對外開放的準備，在數據質量和格式上都還無法滿足開放的要求，數據的完整性、準確性、可用性等方面都還存在很多問題，而且不同部門的采集的數據之間還經常存在不匹配、互相打架的問題。要解決這些問題，需要相關部門和單位進行相應的能力建設。開放公共信息資源是一項全新的工作和挑戰，但目前許多部門和單位在相關的體制機制建設、人員能力、資金保障等方面都還存在較大差距，還不足以有效支撐和推進數據開放工作。
針對以上這些開放意識、意愿和能力等問題，建議從政策要求、組織保障、數據管理等多個層面著手，加快推進公共信息資源開放。首先，在政策要求上，建議盡快制定和發布公共信息資源開放的政策文件，明確將開放公共信息資源列為政府行政部門和公共企事業單位的一項職責，以數據開放為原則，以不開放為例外，并清晰界定開放與不開放的邊界，制作“必須開放的數據集”的正面清單和“嚴禁開放的數據集”的負面清單，在保障國家安全、商業機密和個人隱私的前提下，最大程度地向社會免費開放公共信息資源，釋放數據的經濟和社會價值。在組織保障上，部門和單位的重視和支持程度對推進信息資源數據工作至關重要，可通過培訓、調研、研討等多種方式提高的認識和意識；設立或指定權威的主管部門來負責推進公共信息資源開放工作，制定開放數據戰略規劃和工作計劃，并建立有效的管理機制、協調機制、激勵機制和考評機制。在數據管理上，應加強數據資源管理和數據目錄編制工作；制定開放數據標準與規范，在數據的可獲取性、可機讀性、非歧視性、非專屬性、開放授權等方面予以明確要求；提升數據質量，包括原始性、完整性、及時性、可靠性、可用性、整合性和關聯性等方面。（作者：鄭磊，復旦大學國際關系與公共事務學院院長助理、數字與移動治理實驗室主任）
