本文整理自2017年6月27日清華大數據“應用·創新”系列講座之政府政務大數據中清華大學公共管理學院孟慶國教授的發言，孟教授從國家層面的角度分享了政務數據信息共享開放的頂層設計。
一、我國不同時期的電子政務總體框架
對于電子政務的頂層架構，我們國家出臺了一系列的文件，第一個是2002年發布的，這個文件更多的是一個指導意見，相對來講原則性比較強。那個時候，不管是政府的信息化，還是企業的信息化，還是社會的信息化都處在探索階段。所以，國家在那個時候能夠出臺這么一個文件是難能可貴的，對于我們政府信息化起到了非常強的指導性作用。
我們通常講的所謂的“兩網一站四庫十二金”，就是出自這個文件，非常具有前瞻性，而且非常成體系，當初這種設計在我們很多行業領域奠定了非常扎實的信息化基礎。如果沒有當初這些方面的做法，也沒有現在信息化的局面，尤其在政府信息化領域。
“一站”，我們中央政府網站，這是我們國家總政府網站的出口，既代表我們國家政府的形象，也代表我們中央政府在政府政務信息公開（包括政策的解讀和政民互動）上建立一個非常有效的機制。包括很多重大文件的公布都是在網站上第一時間發布。我們對文件的解讀，可以說成為一個權威的第一線的平臺。我們很多文件的出臺，需要面向社會征詢意見，也往往會在中央政府網站上率先向社會公布來征求大家的意見。所以我們說，中央政府網站無疑成為我們國家電子政務整個大體系里面非常非常重要的一個平臺。
從“兩網”來講，考慮到政府信息的安全，政府自身業務的特殊性，以及給社會提供辦事服務的便利性，我們當初的構架是兩網的設計機制。這種機制目前來看，我們說“兩網”奠定了整體的信息化，尤其是網絡架構的基礎?，F在我們重新討論的架構，也是建立在這種政府內網外網和外部的互聯網之間的架構上。
“四庫”是最基礎的庫，現在進入大數據時代，這四庫依然是信息化最重要的基礎，依然是我們實現信息共享、實現數據開放最重要的基礎。我們一切政務的活動都要建立在這四庫的基礎上。我們對外辦理很多的身份等等信息的共享，也是在這“四庫”基礎上。所以這“四庫”奠定了政府信息資源的基礎。
“十二金”代表一種行業性的信息化布局，目前來看這種過強的行業性的信息化可能會帶來問題，每個行業有它獨特的一個系統，行業之間怎么打通，是我們現在面臨最大的障礙。這些系統在進行業務處理，或者進行數據錄入的時候，可能會出現一個工作人員同時面對幾臺電腦的情況，他需要重復性地進行錄入，這就是當前信息化一個非常大的障礙。我們說這些障礙就是在當初的電子政務頂層設計中演進到今天所產生的問題。
在我們很多領域已經形成了非常成熟的，或者在整個政府信息化中形成了具有支撐性的信息平臺，或者信息化的工具，包括我們在金融監管領域，例如金關工程、金卡工程，也包括像海關，各種通關，海關和其他業務部門之間進行數據整合共享等，這個平臺實現了非常有效的支撐，包括像金稅工程，這些東西不詳細說了。
金稅工程奠定了我們國家電子政務建設的基礎，也體現了電子政務所追求的一種價值，為我們整個政府的信息化提供了一種可遵循的基本原則。盡管這些原則的頂層方案是基于國家層面的設計，它對我們地方政府在信息化探索中也作為一個基本的遵循。
第二個重要文件是在2006年，由國家信息化辦公室的國信2號文，這個文件專門對電子政務的總體框架做了一個基本的描述，然后作為國家文件的形式固定下來。
這個圖大家很熟悉，搞過電子政務，尤其搞過電子政務頂層設計的同志都關注這個東西。
其實從某種意義上說，這個東西的使用范圍更多像一個電子政務系統，而不是一個基于政府層級架構的電子政務頂層框架。大的系統可以用這種框架來指導，一個具體的電子政務項目和系統也可以用這種方式來指導，因為我們政府的信息化里面必然要涉及到這些層面的東西，這些層面包括服務和應用系統、信息資源系統、基礎設施的建設、法律法規體系、標準化體系、管理體制等，所以有些人把這一次電子政務總體框架稱為基于要素的電子政務的頂層設計。在這里面它提到了我們的用戶，提到了滿足這些用戶需要的業務的模型，支撐這些業務的信息資源從采集到信息資源的開發利用，到信息資源的公開共享的一個架構。2006年的文件的指導性就體現在這里，大家知道什么是電子政務，電子政務應該包括哪些要素、哪些構建。
當然了，由于文件是指導性的、宏觀性的，不可能體現到電子政務的方方面面，因此有些領域會延伸出和總體框架不一樣的總體思路。在我們國家電子政務推進過程中，有幾個平臺是做得比較有效的。
第一個是OA，各個地方普及很快，大家做得非常到位。
第二個系統，就是電子監察系統。尤其是在行政服務大廳，我們給企業及居民提供各種辦理的時候，通過集中式的方式把各個部門分散化的職能轉移到行政大廳來，我們一方面通過信息化的建設，提供網絡支撐的平臺，同時構建了電子監察系統，對于這些部門到行政服務中心，到便民中心，給企業和居民所提供的服務，這些服務到底做得怎么樣，我們對它進行監察和考核，所以相對來講，我認為這個系統是比較成形的。
這個系統既包括我們能夠看得見的，比如在大家頭上的攝像頭，也包括我們看不見的，比如在系統里邊對每一個辦理的記錄，包括辦理的時間、質量，有沒有出現偏差等等。甚至每個人在崗的狀態，我們都可以進行考察。每個人的辦件量到底怎么樣，我們都可以記錄，可以考核。實際上我們原來的電子政務構架里面并沒有這一塊，但是我認為這一塊的發展是最好的。
除了OA之外，從省一級到市一級，到縣一級，它的行政服務大廳，幾乎所有的行政大廳都建構了政府效能監察的平臺。這個當然和我們國家政府的結構體系有關，因為我們國家的各種辦理事項是政府通過我們的部門面向大家提供服務，對于上級政府來講，它們的文件、政策需要通過下級政府去落實和執行，下級政府會通過它的部門面向企業、面向社會來提供各種各樣的監管和服務。上級政府對下級政府的督察和監管，政府對它所屬部門的監管，一直是我們政府非常強的具有行動性的任務。所以信息化在這方面起到非常大的作用，這也是我們國家在那個時候電子政務非常突出的亮點。
第三個就是各種應急平臺，特別是從2003年SARS（俗稱非典型肺炎）危機以來，我們國家在各種應急平臺的建設上投入了非常大的人力和物力，開發各種各樣的應急平臺，這也是基于我們國家整個經濟社會發展到一定的時期，我們面臨整個社會的轉型，這種社會的轉型有很多的社會風險，這些風險如何通過信息化的手段來有效地去管理、識別、決策，甚至處置。這里面既包括自然災害，像傳染病，也包括很多社會性的一些群體性事件，所以我們的應急也是那個時候電子政務總體架構里邊并沒有太多地去考慮的。
二、現階段電子政務的總體框架方案
第三個重大事件發生于2016年4月19日，習近平總書記關于信息安全和信息化有一個座談會，他有一個高屋建瓴的講話。時隔十年之后，我們國家又要重新思考國家電子政務總體方案的一個根本性的因素。
原來我們說傳統的互聯網，主要的手段是網站，今天看看，手機普及了，網絡從傳統的互聯網也發展到移動互聯網，甚至物聯網。從我們對信息資源的管理和使用上，從原來分散化的每家一戶的信息模式，到現在越來越強調云計算?，F在由于這些方面的變化，尤其作為一種端，比如手機是一個端，谷歌眼鏡是一個端，無人駕駛技術是一個端，將來路燈也會是一個端，井蓋也是一個端，你會發現我們面對的東西真是不一樣，技術在突飛猛進，所以我們現在又強調大數據、云計算，甚至區塊鏈都來了。
另外一方面，我們政府的改革，這十年也有非常大的改變。不單單是這屆政府推行的簡政放權，從2008年我們搞的大部制改革，政府機構當初也有非常大的變化，政府職能也有非常大的轉變，尤其是三中全會提出讓市場機制發揮絕對性作用，更好地發揮政府的作用等等，實際上對我們國家整個政府的轉型起到非常大的推進。正是因為在這種情況下，我們如何利用信息技術來讓政府的決策管理和服務能夠更有獲得感，解決政府的服務效率問題，讓老百姓少跑腿的問題，解決辦事難、辦事慢、甚至辦事煩的問題。一方面技術發展非?？?，政府的很多改革也不斷地往前推進，政府的理念也發生非常大的變化。所以，可能原來的東西已經過時了，要重新思考我們國家電子政務的頂層設計，來解決越來越突出的這些矛盾，這些矛盾既包括政府內部的，政府業務的實現，也包括政府外部的，給企業，給社會的服務。
我們在2016年5月對政府適應這些信息技術的發展也做了一些研究，提出了政府1.0、政府2.0、政府3.0的概念。
政府1.0：我們認為它是一個傳統形態下的政府，政府是一個服務或者監管的監管者，或者是服務的提供者，我們居民或社會是一個服務的接受者或者是被監管的對象，這可能是1.0。我們搞電子政務更多地強調效率，怎么樣讓服務更快捷、更便捷，我的監管更精準、更到位，更多地強調這些東西。
政府2.0：更多的是信息化發展到社交媒體時代，人人有手機的情況下，我們怎么樣更多地引入一種參與的機制，更多地有一種表達的渠道，網絡問政也好，社會化的參與平臺也好，甚至我們政府部門、業務部門會把很多的服務、很多事項的辦理放到公眾微信號上，放到支付寶上，甚至放到淘寶上，從而提供一個我們認為不但強調效率，還要強調滿意度的服務，所以我們把它稱為2.0。
政府3.0：我們說它是大數據時代下的一種服務或者管理的理念和服務，因為大數據來了，我們通過大數據更能了解用戶的偏好，更能了解用戶的需要。在這個時候，政府的服務或者監管更有針對性，而且由于大數據的開放，政府帶有很多開放性，社會可以建立一種動員機制參與進來，服務的主體會發生變化。政府不完全是一個服務的提供者，我們是一個服務的接受者，不單單是這么一個，也不單單是一個監管者和被監管者的關系，可能實現的是一種更多的互動。就像我們“隨手拍”參與公共治理一樣，在整個公共治理的鏈條里面，我能不能把感知端一部分東西開放出來，讓普通居民拿手機看到一個違章車輛，拍了以后上傳到交管部門，交管部門把它作為執法的依據，這種機制一旦達成，我們既是一個服務的接受者，也成為服務的提供者。所以我們稱之為3.0。
所以基于這些理念，我們也做了很多研究來進行電子政務總體架構的思考。當然這種思考有兩種導向。第一種導向，我們強調的是一個發展導向，或者是一個目標導向。按照我們的設計來講更希望有目標導向。
從我們的主管部門來講，可能強調目標導向一步到位不太現實，更多的這一輪的電子政務的頂層架構可能還是解決突出的問題，所以強調問題導向。哪些問題呢？大家梳理一下:
比如管理機制落實；
系統工程條塊分割；
嚴重的重復研究；
擁有服務乏力；
安全保障不健全；
法律法規滯后；
基于這些能不能進行電子政務頂層的思考。
所以我們構成一個課題組，由清華工管學院牽頭，也涉及到其他的高校，包括北航的計算機學院，包括標準院，也涉及到其他的互聯網企業，大家構成一個團隊來思考未來電子政務頂層設計該怎么去構建。
我們說這種基本的思考，我們想要探討哪些問題，至少在一輪電子政務頂層設計有幾個問題必須考慮。比如電子政務層級，有中央政府、省政府、市政府、縣政府，我們如果考慮整體架構的話，這三級應該怎么擺。
因為貴州的實踐已經給我們提供一種思路，貴州在提供政府電子政務系統的時候，它強調的是整合，強調的是全省統一。我們現在強調異地辦理，強調跨層級辦理，強調互聯網+“一站式”服務，如果不考慮背后層級的問題，就會出現很多問題。特別是進入云計算時代，尤其我們強調集約化建設的時候，這三級之間該怎么擺，三級之間是什么關系？如果是完全分割的關系，肯定有問題。我把數據都統一在一起，像貴州一樣統一在一起，好不好，大家也是有爭議。浙江的模式是省市縣三級統籌的機制，我們認為起到非常好的效果。這個問題繞不開。
還有三個問題繞不開，一個是它的業務架構是繞不開的，層級之間、業務之間怎么區別，比如在某一個領域，中央政府是什么職責，省政府是什么職責，縣市是什么職責。我們必須要考慮這些問題。
另外，包括數據架構也是繞不開的，尤其進入大數據時代，各個地方都在規劃數據的中心，搭建開放式的數據平臺。我們說了，一個區搞一個平臺，一個縣搞一個平臺，一個市搞一個平臺，甚至國家搞一個平臺，平臺之間是什么關系，搞不好又是重復建設，搞不好平臺之間又成為新的壁壘。這些問題繞不開。
還有一個繞不開的是服務架構，因為互聯網發展到今天，電子政務所提供的服務，不單單靠網站、靠熱線電話、靠手機APP，更多的是和互聯網企業合作，很多的政府服務是在微信上、在支付寶上、甚至在淘寶上提供的，這些東西繞不開。當然還包括一些傳統的東西，比如說網絡架構，另外我們的安全體系，標準體系，包括政策法規體系也是繞不開的。所以，基于這些因素來講，我們從幾個維度、幾個視角試圖來思考這一問題。最后我們得出這個層級的架構，我們既想考慮到層級，又想考慮到政務體系、業務體系、資源體系，包括基礎設施，把這些東西能攏在一起來思考我們國家電子政務的建設。
實際上電子政務建設在我們國家還有一個比較復雜的情況，我們的政府不單單是指行政的政府，可能政府是個大概念，尤其網信辦負責這個事情，黨、政、人大、政協、檢察院、法院，這些國家的機構是不是都應該納入進來。
剛才講了，我們有很多很多的文件，每個政府部門都在發文，發改委在發文，國辦在發文，我們做頂層設計的時候必須考慮到這些文件，不能相沖突，所以在這里面找到交集確實是非常難的事情。這種平臺，因為是一個指導性的框架，所以我們更多地考慮原則性、方向性。從數據資源架構上我們是這樣考慮的，中央省市三級，按照國家大數據發展綱要已經說得很明確了，原則上縣或者說市以下，縣鄉不再構建數據中心、數據平臺。包括前段時間出臺的互聯網+指導意見，也明確說我們政府網站只覆蓋到地市一級，原則上縣以下一級政府不再構建政府網站，所以基于這些統一，這三級架構要整合來考慮。
從數據資源的維度來講，這里面有些共性的數據，就像我們剛才講的四大庫，人口庫、法人庫、宏觀庫、空間庫，我們認為這些庫是一些基礎性的東西，不能少。除了這四庫之外，我們還有其他的庫，比如說證照庫。除了這些庫之外，全國統一的平臺還應該包括全國省市行業性的數據，因為這些數據都是一個來源，就像在當地一個企業，我的稅收數據，方方面面的數據，我報上來，全國有一個統一的體系。當然除了這些共性的上下貫通的，大家都使用的數據之外，每一級應該有每一級的業務數據庫，有每一級的全國性的數據、區域性的數據。這些數據在對外服務的時候，一定要有國家層面的服務平臺，也要有數據開放平臺。相對來說，在國家層面上一定還有一個國家層面的共享和交換平臺，各個部委、各個行業系統，就像剛才我們講的工程之間要打通。從國家層面是這樣，從省到市縣基本上都是這么一個架構。所以很多地方政府現在已經開始對國家的頂層設計的思路體現到建設和規劃中。
剛才講的是個數據體系，從服務架構體系來講，我們服務的功能和以前不太一樣，我們既要強調信息公開，還要強調網上辦理，強調查詢，強調監督評價，這個傳統的在原來的2006年框架里面就有。我們放到大數據時代還有很多服務功能，比如政府咨詢、發揮智庫功能、決策參與、開放數據等等，這些服務必須要布局上來。實現這些服務功能的服務渠道越來越多元化了，既包括傳統的政府網站、移動終端、熱線服務這種線上的服務，也包括線下的服務，原來有一個誤區就是大家老以為搞電子政務就是在網上走，一切都在網上，不在網上就不是電子政務，但是發展到今天你會發現我們很多東西一定是線下的，這種O2O的方式在政府里面同樣是存在的。這些體系不管你的業務架構，數據架構，還要支撐線下的服務。雖然你到一個實體的部門來辦理，部門辦理的背后一定是有網絡支撐，不是人工的模式，也不是手工紙質的模式。我們特別強調了這種電子政務系統對統一辦事大廳部門服務、便民服務、社區以及村里代賣店的支撐。
將來它實現的服務是什么呢？就是說從內容上是集中的，強調一站式，但是從物理空間上它是分散化的，我在家門口能辦，在家里能辦，它不是傳統的，我只要到一個行政大廳就可以辦很多事，所以在很多地方搞集中式的行政大廳。其實我們一直反對這種觀點，就像在很多城市，一個城市建一個無比大的大廳，全市一千多萬人口，甚至兩千多萬人口辦事的時候都要跑到一個地方去辦，這不是我們改革的目的。所以我們在這次頂層設計特別強調這個問題，大廳也好，便民點也好，一定是分散化的，背后支撐的信息化平臺是統一的，就像我們在北京一樣，你在任何派出所都可以辦身份證。
另外是第三方平臺，微信、支付寶、淘寶，尤其將來我們的服務業務架構、數據架構會嵌入到服務平臺里面去，這也是我們特別強調的。前兩天出現非常有意思的現象，企業“零元”去應標政府的項目，甚至一元投標政府的項目，這個在某種意義上講，其實代表這種趨勢，也可能是這種信息化的思路起到了一定的作用。我們這種架構還不得不考慮原有的信息化系統，你不能都推倒重來。原來的系統都在這個地方，怎么辦？我們能不能建立一個統一的受理平臺，不管你辦什么業務，首先到統一的平臺，這些平臺再進入到分支系統，再進入到原有的其他部門的系統里邊去。這樣既考慮到原有的系統存在，同時又能夠實現統一的辦理。
業務架構是打通層級，這里面每一級有每一級的應用，比如國家部委和省級之間有業務的協同共享，省和市之間有業務共享。這樣的話，市一級的電子政務平臺和國家一級的電子政務平臺才能打通。思路是這么一個思路，很多地方按照這種思路也做了一些探索。還有一個統籌協調的管理模式。我們前段時間給成都做了一個智慧管理中心，就是按照這種思路來做的。
簡單地總結一下，實際上一輪的電子政務頂層設計不再是從單一系統的角度來看電子政務的設計，而是更多地強調集約化的理念，而且這種理念已經在我們搞新信息化的行業領域，甚至我們政府已經有廣泛的認可，無非就是怎么樣把它體現在政府架構里面。另外包括數據，大數據時代數據成為資產，成為關注的焦點，所以數據的架構體系是里面最核心的內容。另外開放合作的理念開始顯現，一方面有專門的數據開放平臺，還有我們通過互聯網企業的平臺能夠讓政府的辦理嵌入到里面去，提供一個更有用戶黏性，或者用戶體驗更好的服務。另外盡量和現行的政策之間減少沖突。
以上就是把我們國家電子政務發展的一些基本歷程，尤其針對頂層設計上的一種思路演變給大家做一個簡單的分享。
